党的十八大报告提出“积极应对人口老龄化”的战略部署，十八届五中全会提出“积极开展应对人口老龄化行动”。应对人口老龄化，是一项涉及多领域、多层面的系统工程，既需要政府资金的大力投入，又需要养老保障、老年人监护等相关法律制度的完善。鉴于目前老年人监护制度已无法适应人口老龄化的趋势，结合安徽实际，笔者作一初步探讨。

　　一、安徽人口老龄化状况

　　2014年末，中国大陆60岁及以上老年人口21242万人，占总人口的15.5%，其中65岁及以上人口 13755万人，占总人口的10.1%。 2014年全年老年人口增长近1000万人，达到15.5%。全国有26个省份已经进入老龄化社会。安徽省的人口老龄化趋势加快，整体态势与全国平均水平相当。

　　（一）老龄人口基数大，增长速度快。截至2014年底，安徽常住人口中60周岁以上老年人口数占全省总人口数的17%，65周岁以上老年人口数占全省总人口数的11.4%，两项指标分别高于全国平均水平1.5和1.3个百分点。就增长速度来看，全省每年新增34万名老龄人，老龄化程度逐年加深。

　　（二）人口老龄化的区域差异显著。经济发达地区如合肥、芜湖等城市由于人口输入频繁、年轻人口增多，人口老龄化水平低于全省水平。而其他一些经济欠发达地区，由于外来流动人口较少，生存压力小，人口寿命长等因素，老龄化水平相对较高。

　　（三）失能老人数量攀升，健康状况堪忧。据全国老龄办和中国老龄科学研究中心发布的 《全国城乡失能老年人状况研究》报告显示，“到2015年，我国部分失能和完全失能老年人将达4000万人，比2010年增加700万人，占总体老年人口的19.5％”。安徽约有40万-50万失能老人。从健康评价看，城乡完全失能老年人的常态孤独感攀升。

　　（四）家庭养老功能弱化，扶养比重逐年增高。据安徽省统计局2014年人口抽样调查显示，安徽自1973年全面开展计划生育，目前独生子女的父母已进入老龄期，“空巢老人”占比达14.6%，其中单身老人户占5.9%，一对老人户占8.7%，空巢老人的数量增多增大了养老风险。此外，全省人口总抚养系数，由第六次人口普查时的48.78%提高到2014年的54.08%，即平均每100名劳动年龄人口要扶养54名老人和少儿。

　　二、老年人监护面临的难题

　　笔者在承担省级相关研究课题时，通过问卷调查及深度访谈的形式，就老年人的居住、健康、需求、精神、经济及财产管理状况，对合肥巢湖市农村和城市共两个社区及养老院（敬老院）进行了访谈与问卷调查。从调查结果来看，老年人的个体需求日益增多，“大包大揽”的传统监护制度面临困境：

　　第一、老年人自主决定权下降。调查显示，只有集中在60-65岁之间的少部分老人感觉自己身体与精神状况很好。认为生活满意度良好的不足五成，原因在于年纪增长，体力脑力衰退，行动不便，不能完全按照自己的意愿行事。老年人的身心状况直接影响其日常民事行为能力和判断能力，自主决定权下降甚至丧失。

　　第二、财产管理需求增多。城市老年人的主要经济来源多以退休金为主、子女支持为辅，农村老人经济来源多以子女支持为主，自己也有些积蓄。大部分老人的财产都由亲属代管或存入银行。老年人财产管理现状不甚理想的原因主要是大部分人缺乏理财观念，甚至会受到财产欺骗。四成左右的老人觉得有必要有个合适的机构或人员对财产进行管理。

　　第三、社会参与水平低，医疗愿望难以实现。身体、精神机能的迅速下降严重影响到老年人的社会参与程度，而子女、养老院为了避免不必要的危险与麻烦较少关注老人的社会参与度。此外，被访谈的几位老人各有不同的医疗愿望，但因缺乏医养结合的条件而难以实现。一些患慢性病的老年人甚至还拒绝接受治疗。

　　第四、空巢老人、寡居老人的个体差异难以满足。随着城市化进程加快及核心家庭的增多，空巢老人、寡居老人数量急剧增加。对于子女不能尽监护职责的空巢老人和寡居老人来说，现行的监护制度，并未细化监护类型，根据空巢老人、寡居老人的现实情况区别对待，空巢老人、寡居老人的多样化需求难以满足。

　　三、完善老年人监护制度的建议

　　在老年人的日常生活活动能力各异、决定能力各不相同的情形下，原有的老年人监护制度仅仅将老年痴呆者归入精神病人的保护范畴，以笼统的成年监护制度“一揽子”管理，忽视了对行为能力日渐衰弱的老年人个体需求的保护。《老年人权益保障法》中有关老年监护制度的规定仅寥寥数笔，也没有最大程度地体谅能力各异的被监护老年人的个体需求。现提出建议如下：

　　（一）以“尊重自主决定权”理念指导立法。 “尊重自主决定权”的立法理念强调监护的性质由权利转向义务，强调帮助、保护而非管理；强调无论是监护人的选任、监护内容的制定或监护监督的成立，均将被监护人意愿放在首位。应当帮助老年人生活正常化和走出孤立、无助和封闭的环境，平等参与社会生活，鼓励并保护他们的正常生活方式；允许老年人以其自己的价值观念，生活态度融入社会生活。限制监护人的监护职责和监护权限，赞同老年人以合同形式选择合适的事务处理者，并加以公权监督。

　　（二）扩大法律制度的适用标准。严格限制行为能力宣告制度的适用范围，除极为严重的老年痴呆患者外，法院一般不进行行为能力限制宣告。同时，适用民事行为能力两级分层制，将法定老年人监护制度的适用对象扩大为：意思能力欠缺的老龄人尤其是高龄老人（包括老年痴呆初期、中期、重期患者）；因年老体衰，行动能力不便，意思能力健全的老年人（包括完全或部分地不能处理其事务的老人）。

　　（三）完善老年人监护的配套措施。现行老年人监护的配套措施不到位，关键点是监护人培训的缺失。应规定老年监护人需接受法院指定的专门机构进行不少于八小时的专业培训，其中，了解被监护老年人的意愿并予以满足是培训的重点。此外，根据个人需求的多样化，允许以登记形式确认职业监护人制度，近亲属可以委托职业监护人履行监护职责。

　　（四）推进家庭监护与社会监护的结合。根据 《中华人民共和国老年人权益保障法》精神，确立“老年人养老以居家为基础”的主线，明确家庭成员的监护义务。除了需要明确子女对老人的物质供养和精神赡养外，家庭成员作为最了解老年人个人意愿的监护人，应当尊重老年人的自主决定权，以“老年人最佳利益保护”为原则，最大限度的帮助老年人融入社会生活。建立对特困、失独等老年人群体的公职监护制度，国家充当公职监护人，通过购买养老服务，保障孤老优抚对象、特困供养人员、计划生育特殊困难家庭老年人和经济困难的高龄、失能等老年人的养老服务需求。以家庭监护为中心，以公职监护促进家庭监护为发力点，切实保护老年人的自主决定权。（作者单位：安徽工业大学公共管理与法学院）