郁鸿胜，上海社会科学院部门经济研究所副所长，上海社会科学院城市与人口发展研究所所长、研究员、博士生导师。上海市政府规划委员会专家委员、国家发改委长三角区域规划综合组成员、中国国际经济交流中心上海分中心秘书长。主持承担国家级重大、重点课题及国家有关部委办、上海市政府等重大课题十多项，出版专著数十余本。

　　长三角城市群从公路时代走向大桥时代、高铁时代，城市群域的“同城效应”日益显著，为实现区域联动提供了便捷。原先的合肥、南京、上海、杭州、宁波等核心城市形成的“Z”型发展格局，正在发生新的变化

　　长三角城市在产业分工中未形成明显的梯度层次，制造业结构严重雷同，同质竞争态势突出，整体经济尚未摆脱粗放型增长的特征。产业结构重、物质消耗量多、对能源依赖性强或污染严重的行业仍占较大比重

　　上海作为单个城市，在长三角城市群中发挥的作用有限。严格来说，上海的集聚和辐射功能绝大部分集中在中心城区的600平方公里内。因此，要跳出思维定势，从建立世界级城市群的发展眼光寻找突破点

　　今年6月3日，国家发改委网站公布了《长江三角洲城市群发展规划》。城市群发展是提升国家综合竞争力的基础。在我国城市群发展规划中，国家级的城市群拟定了17个。这里面，一级城市群有3个。分别是长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群；二级城市群有2个，即长江中游城市群、成渝城市群；三级城市群有12个。这17个城市群的国民生产总值占到我国国民生产总值的60%，其中3个一级城市群的经济总量占到了40%。

　　“一核五圈四带”

　　我国“十三五”区域发展有三大战略，即“一带一路”战略、京津冀一体化战略和长江经济带发展战略。这三大战略与城市群发展有着密不可分的关系。

　　长江经济带城市群发展对长三角城市群发展有着重要作用。长江经济带由11个省市的“三大二小”共5个城市群所构成，即1个国家一级城市群（长三角城市群）、2个国家二级城市群（长江中游城市群、成渝城市群）和2个国家三级城市群（云南的滇中城市群和贵州的黔中城市群）。

　　仅就长三角城市群发展规划而言，一个新亮点就是构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。“一核”是指上海都市核心，起到龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用。“五圈”指南京都市圈，包括南京、镇江、扬州三市；杭州都市圈，包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴四市；合肥都市圈，包括合肥、芜湖、马鞍山三市；苏锡常都市圈，包括苏州、无锡、常州三市；宁波都市圈，包括宁波、舟山、台州三市。

　　“四带”则包括：沪宁合杭甬发展带，依托沪汉蓉、沪杭甬通道，发挥上海、南京、杭州、合肥、宁波等中心城市要素集聚和综合服务优势；沿江发展带，依托长江黄金水道，打造沿江综合交通走廊，增强对长江中游地区的辐射带动作用；沿海发展带，实施陆海统筹，协调推进海洋空间开发利用、陆源污染防治与海洋生态保护；沪杭金发展带，依托沪昆通道，连接上海、嘉兴、杭州、金华等城市，发挥开放程度高和民营经济发达的优势，统筹环杭州湾地区产业布局，加强与衢州、丽水等地区的生态环境联防联治，提升对江西等中部地区的辐射带动能力。

　　相互渗透的“宝塔形”

　　长三角城市群是“超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市”相结合的现代化城市体系。目前，长三角地区已经形成了城市规模等级序列，呈现出相互包容、相互融合和相互渗透的“宝塔形”特点。

　　第一层次为超大城市的上海。在超大型城市的规模体系中，又形成若干大城市、中等城市和小城市体系。第二层次为特大城市，在特大城市的规模体系中又形成若干中等城市、小城市体系。第三层次包括若干个超过百万人口和50万人口以上的大城市，其中又形成若干小城市、小城镇体系。第四层次为中等城市，其中又形成了一批小城市和小城镇。第五层次为一批小城市。

　　从整体空间规划布局上，长三角城市群体现出以下特征：一是基本形成了长三角城市群空间布局的基础设施新格局。长三角城市群从公路时代走向大桥时代、高铁时代，城市群域的“同城效应”日益显著。长三角区域相继建成沪宁、沪杭、杭宁、同三国道等高等级公路。杭州湾大桥和苏通大桥贯通，沪崇启大桥、上海空港和海港建设，虹桥综合交通枢纽规划和建设，浦东铁路等沿海大通道系列工程，高等级内河航道网建设等，为实现区域联动提供了便捷。原先的合肥、南京、上海、杭州、宁波等核心城市形成的“Z”型发展格局，正在发生新的变化。

　　二是长三角区域人口向城镇集中加速，城市化水平快速提高，公共和社会服务设施明显改善。长三角区域农村人口向城镇转移趋势明显，城镇规模不断扩大，公共设施和各项社会事业同步推进、共同发展。区域就业水平和人均收入逐年提高，城乡收入差距和地区经济差距相对缩小。高等教育从大众化阶段进入普及化阶段。在城市建设中，高起点规划、高水平实施，以及医疗、教育、文化、娱乐、体育等配套设施进一步完善，构建完善和谐的城市人居环境态势逐步显现。

　　三是在城市群核心区域城市体系的规划布局上，呈现出扁平状结构。长三角核心区域16个地级以上城市中，特大型城市有2个，人口在100万至300万之间的有5个，人口在50万至100万的城市有7个，人口规模在5万至50万的城市有50多个，人口5万以下的小城镇有数百个之多。这些中小城市和小城镇功能雷同，区域整体协调能力较弱。

　　首位城市作用相对偏弱

　　深入来看，长三角城市群城镇体系规划也存在一些问题：一是首位城市作用偏弱。上海的国内生产总值只占全国的不到5%。与国际发达国家首位城市占全国GDP的比重相比较，差距较大。如纽约占24%，东京占26%，伦敦占22%，首尔占26%。二是城市功能定位与分工不够明晰。长三角城市群域各城市之间的文化、历史、区位、资源条件存在一定的相似性，导致城市经济同构化、城市定位和职能分工模糊。特别是，长三角城市在产业分工中未形成明显的梯度层次，制造业结构严重雷同，同质竞争态势突出。

　　三是城市群域城镇体系布局中的产业仍偏粗放。目前来看，整体经济尚未摆脱粗放型增长的特征。在长三角城市群域的产业中，产业结构重、物质消耗量多、对能源依赖性强或污染严重的行业仍占较大比重。

　　四是行政区划的分割成为合理调整城市规模等级的重要制约。这导致在资源利用、生产要素配置、产业布局上，各城市容易各自为政。例如，长三角地区城镇分布密度高，诸多地级市和所辖市、区、县中心城市空间毗邻甚至重合。但由于行政区划分割，它们在城市空间拓展、土地资源利用等方面存在矛盾。

　　夯实上海都市圈建设

　　上海都市圈是指在上海市的行政区划范围内，形成由超大城市、特大城市和大中小城市所组成的城市群。上海都市圈的发展过程，最早可追溯到解放前。解放后，上海城镇体系共有四次重大思路调整。

　　第一次建立符合区域实际发展的城镇体系是在1959年。当时，国务院将宝山、嘉定、松江等10个县划归上海市。为了加快上海市城镇发展步伐、适应行政区划调整后各区县发展的要求，专门制定了“上海城市总体规划草图”。这个规划草图的核心思想是“改造旧市区，控制近郊工业区，发展卫星镇”。从上世纪60年代初开始，上海提出建设闵行、嘉定等一批卫星城的设想，为此后的城镇发展奠定了基础。

　　第二次是在1986年10月，国务院正式批复上海市城市总体规划方案。上海第一次由国家认可，正式确立了城镇体系。上海城镇体系共分为四个层次，即中心城、卫星城、县城和集镇。设立四级城镇体系的理由是：中心城是一个独立的具有城市综合功能的区域；　卫星城明确7个组团，如宝山钢铁、安亭汽车、金山石化、闵行机电、吴泾化工、松江轻工和嘉定科学城；在县城这个层次，主要是发展一批建制镇。

　　第三次是在本世纪初。国家批准了1999年至2020年上海城市总体规划。改革开放以来，上海的外来人口增长速度极快，一些郊区城镇无序发展。在这一轮的城市总体规划中，提出了新的四级城镇体系，即建设一个中心城、11个新城、22个中心镇和88个一般镇。同时，对市域空间带的5个层次，提出了2000个中心村的概念。这是建设上海都市圈最具约束力的规划。

　　第四次是上海市“十一五”规划纲要提出的“1966城镇体系”，重整城镇建设布局。“1966”具体内容是：1个中心城——上海市外环线以内的660平方公里左右区域；9个新城——宝山、嘉定、青浦、松江、闵行、南桥、金山、临港新城、崇明城桥；集中建设60个左右相对独立、各具特色、人口在5万人左右的新市镇，600个左右中心村。

　　科学规划郊区城市数量

　　长三角城市群要建成具有全球影响力的世界级城市群，上海的龙头作用至关重要。当务之急，要加快形成上海城乡经济社会发展一体化新格局，彰显上海市域都市圈能级。

　　这是因为上海作为单个城市，在长三角城市群中发挥的作用有限。长三角核心区域的城市群由53个城市组成，平均每1800平方公里就有一座城市，大约每70平方公里就有一座建制镇。在总长不超过600公里的沪宁、沪杭、杭甬三条铁路线上，密布着20座城市。而严格来说，上海的集聚和辐射功能绝大部分集中在中心城区的600平方公里内，对郊区的城镇集聚和辐射力总体较弱。因此，上海要跳出城乡规划体系的思维定势，从建立世界级城市群的发展眼光寻找突破点。

　　上海市域都市圈应该构建中心城（特大城市）—大城市—中等城市—小城市的城市等级规模体系。这里的大、中、小城市与城市行政级别无关，而与城市区位有关。也就是说，不能再机械地按照区县来平均分配规划和建设新城数量，而要根据实际，科学规划郊区的城市数量和规模。

　　未来发展中，上海都市圈要建设好大城市。大城市包括次中心城市和一般大城市。大城市主要依托产业基地（或工业园区）和城市重要基础设施发展而成，并且经济实力雄厚，地域空间与发展潜力较大。主要起着调整城市布局、合理分布产业、疏解中心城区工业和人口的作用，并接纳新产业的发展，是具有综合服务功能的大城市。

　　同时，要建设好中等城市和小城市。中等规模城市是由市域范围内分布合理、区位条件优越、经济发展条件较好、设施条件较齐全、规模适中的中心镇等发展而成的。中等城市人口规模在30万至50万。小城市是城市与农村之间的连接点，为当地居民提供生活、生产服务设施。规划重点是综合考虑区位、交通、资源等条件，在建制镇基础上和一般集镇归并而成。小城市人口规模在5万左右。

　　形成“一核三带”布局

　　在此基础上，上海都市圈将形成“一核三带”总体空间布局。

　　“一核”指上海中心城及拓展区，形成特大城市。以上海城市功能为核心的中心城市区域，是上海都市圈的主体功能区，继续提升服务能级，并聚焦与现代化国际大都市相匹配的综合服务功能。它将成为上海面向世界的服务经济主导区域和上海国际经济、金融、贸易、航运中心功能的核心载体。

　　中心城发展重点是完善功能、体现繁荣繁华，建设好中央商务区、市级公共活动中心和楔形绿地，形成“多心、开敞式”布局结构。同时，进一步整合建设用地空间，促进功能转换升级，有效隔离集中建设区域，提高区域环境质量。

　　“三带”主要指沿江苏（苏州）、浙江（嘉兴）与上海的陆域疆界城市群带、沿上海长江中下游（南通）的城市群带和沿杭州湾北岸（舟山）的城市群带。

　　沿江苏（苏州）、浙江（嘉兴）与上海的陆域疆界城市带，主要带动嘉定、青浦、松江等新城建设，聚焦发展重点门户新市镇，成为辐射长三角的总部经济功能区、产业创新区和综合性城市群。

　　沿上海长江中下游（南通）的城市群带，主要带动宝山新城、临港新城、川沙、祝桥等，利用浦东城市空间拓展契机，落实国家战略，加大战略新兴产业的布局力度，推进国际海空门户枢纽建设，聚焦科技创新，成为国家改革开放的战略功能区和先行先试区。

　　沿杭州湾北岸（舟山）的城市群带，主要带动金山新城、南桥新城等，发挥临海、近湾优势，加强滨海城市建设，发展石油化工以及海洋新型产业发展，使之成为沿海大通道的重要示范区。

　　打破行政区划分割

　　上海都市圈发展要在提高长三角城市群首位度的城市作用上，统筹城市群域城镇体系布局规划，打破行政区划分割，构建科学合理的城市规模等级体系。

　　一是高起点编制上海都市圈与长三角城市群联动发展规划。上海都市圈规划要坚持以国家长三角区域规划为指导，明确区域经济发展目标，明确城市群的空间结构和发展方向。重点要体现跨重要区域的调控目标，需要统一布局的区域性重大基础设施、重要资源开发，经济社会发展功能区划及政策措施的统一性等。

　　二是加快城市群基础设施一体化建设。在国家长三角区域规划及全国交通发展规划的指导下，统一规划布局区域基础设施，构建包括公路网、铁路网、港口、空港等互融互通的现代化综合交通体系，努力实现建设、收费、管理、利益的分享。

　　三是营造城市群环境质量的区域生态环境合作机制。完善三省一市环境保护工作情况通报制度，开展环境管理、污染防治、生态环境保护、环境科技等方面的合作与交流。联合制定区域生态建设和环境保护合作计划，做好黄浦江源头地区、太湖流域及杭州湾的环境保护，重点加强水资源和海洋环境保护，共同推进海洋开发；共同探讨酸雨和二氧化硫污染区域防治途径，采取措施削减二氧化硫等大气污染物排放量，逐步降低区域内酸雨频率和降水酸度；　加强环境监测合作，完善长三角区域环境监测网络，加强三省一市环境监测工作的合作，及时、准确、完整地掌握区域环境质量及其动态变化趋势。在总结完善现行排污权交易试点工作基础上，建立健全排污交易机制，试行以电力行业和沿江、太湖区域为主体的多种形式的污染物排放交易机制。