2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全体系进行第二十三次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾。基层是公共安全的根基所在，也是当前我国公共安全工作的“短板”。健全公共安全体系，必须把基层作为重点。

　　基层是公共安全的根基所在

　　基层是社会的基本构成单元。公共安全工作的基层，主要包括相互联系的两个方面：一是基层组织，即城市社区（街道）、农村乡镇（村）、企事业单位、学校、医疗机构和其他组织。基层组织处在多层级组织体系中的最低层，跟公众联系最直接。二是公众，即被共同的利害关系这根纽带联系在一起、具有共同意志的无数个体的总和。公众是公共安全威胁的直接受众和“第一响应者”。

　　基层是公共安全体系这棵大树的根基。基层是公共安全的前沿阵地，既在第一时间面对公共安全威胁，又在第一时间处置公共安全威胁，基层公共安全工作水平的高低直接决定着公共安全整体工作的效果。研究表明，灾害发生后，受灾群众存活率的高低与时间长短成负相关——灾害响应时间越短，受灾群众存活率越高，救援效果越好；重大灾害发生后绝大部分被救人员是由基层单位非专业救援人员救助的，专业救援队伍所救援人员只占5%左右。

　　2008年 “5·12”汶川大地震经验证明，灾区基层群众自救互救是在破坏性地震发生后及时拯救生命、减轻灾害损失最及时、最经济、最有效的措施。从震后救援力量到达灾区时序来看，首先是灾区群众自救互救，其次是灾区学校、警察、政府、矿山救援队及消防队和武警部队、军区部队的救援，最后是外部力量的救援——当日从外省真正到达灾区的队伍只有国家地震救援队，而且是在震后8小时抵达。

　　统计数据显示，汶川地震救出的总人数约8.7万人，其中自救互救约7万人，军队救出约1万人，专业救援队合计救出7439人。

　　基层是当前我国公共安全的“短板”

　　如果把我国公共安全整体水平看作是一个木桶，基层显然已经成为影响木桶盛水量的“短板”。表现在：一是强政府、弱社会。受计划经济体制下“全能型政府”思想的影响，我国公共安全工作呈“强政府、弱社会”的格局，政府承担了无限责任，企业和公众“等、靠、要”的惯性思维根深蒂固，大多是响应号召、被动式地参与公共安全工作，灾害防范意识和应急能力不强，防范和准备工作不到位。 2015年5月6日，中国扶贫基金会发布的《中国公众防灾意识与减灾知识基础调查报告》显示，城市和农村居民的防灾减灾意识薄弱——只有不到4%的城市居民做了基本防灾准备，24.3%的受访者关注灾害知识，而农村居民中只有11%关注灾害应对的相关知识，约有五成人从未参加过任何灾害应对培训。

　　例如，2014年5月24日至25日，江西省西部普降大到暴雨，万载县城内涝严重，不少房屋被淹。在县城一家满是积水的麻将馆内，水已经涨到半米多高，但居民们仍“淡定”地打麻将；为防止脚泡水里，“麻友”们蹲在塑料椅上继续打。

　　二是重上层、轻基层。我国公共安全体系是一个倒金字塔型的结构，头重脚轻，公共安全任务与资源严重错位——在任务较轻的上层，资源集中有时甚至过剩；在任务繁重的基层，资源却严重不足。目前，我国基层水利、工商、质监、食品药品监管、农业、公安、卫生、环保、国土、交通等公共安全事务繁多，任务繁重，但普遍存在机构不健全、人员不到位、专业知识缺乏、综合素质和能力不高的问题，工作经常是应接不暇，基本上处于疲于应付的状态。

　　以社区居委会为例，一个居委会通常只有6至9个工作人员，管理辖区几千人，要完成人口计生、消防安全、安全生产、城市管理、纠纷调解等经常性任务以及各种临时性工作，疲于奔命，根本谈不上去谋划各种前瞻性、基础性工作。公共安全事件发生后，往往关键时刻“站不出来、顶不上去、拿不下来”，要啥缺啥，只能焦急地等待上级领导和外部救援力量。

　　强化基层已成公共安全新趋势

　　鉴于基层作为公共安全根基的极端重要性，近年来，国际上已把基层列为公共安全体系的重要组成部分，有针对性地采取措施，提高基层一线和全社会的安全意识与应急技能。

　　强化基层组织“第一响应者”的能力。强化基层组织在公共安全工作中的基础性地位，开展基于社区的灾害风险管理、创建安全社区，已经成为当前国际公共安全的研究热点和实践趋势之一。特别是各国都依托基层组织和单位开展“第一响应者”制度建设。 “第一响应者”是指经过训练，在地震等公共安全事件发生后第一时间（通常指12小时内）抵达现场开展应急处置和救援的人员，如灾区当地居民、警察、官员、消防人员、医护人员、志愿者、保安员等。“第一响应者”具有快速组织、指挥协调、专业处置能力，能够指挥现场民众徒手或利用简单工具开展抢险救援。强化“第一响应者”制度建设，要求把应急资源向基层一线集中，建立金字塔型的公共安全组织架构和应急资源配置结构，重点强化基层组织和单位作为“第一响应者”在第一时间、第一现场开展第一响应的综合能力。目前，“第一响应者”培训已经成为联合国城市搜救救援顾问团向全世界推广的项目。

　　提高全社会的公共安全素质与能力。近年来，各国都把公众个体、社会组织、企业等作为公共安全工作的重点，强调发挥社会力量在公共安全中的积极性、主动性、创造性。例如，作为灾害多发国家，日本提出了“公助·共助·自助”的减灾理念，并在法律中明确了各级政府、企业、社团和公民个人的权利、职责和义务，强化了“自救、互救、公救”相结合的合作关系。德国建立了庞大的专业化应急救援志愿者队伍，分布在消防、医疗、通信、技术救援等领域。

　　加强基层公共安全的着力点

　　针对我国基层公共安全的现状和问题，按照习近平总书记提出的“坚持重心下移、力量下沉、保障下倾”要求，应突出抓好以下工作。

　　全面提高基层组织的公共安全水平。推进基层公共安全体制创新和管理创新，总结推广部分地方全面建设基层公共安全综合服务站的创新经验，有效解决公共安全管理机构建设“最后一公里”问题，确保“横向到边，纵向到底”。以社区、乡村、学校、企业等基层组织和单位为重点，全面开展突发事件“第一响应者”培训，提高基层组织的公共安全意识和应急管理能力。开展基层公共安全示范点建设，明确基层单位在组织机构、应急预案、应急队伍、物资保障、科教宣传等方面的公共安全建设标准。加强基层应急资源配置，提高基础设施和生命线工程抗损毁能力，加强城乡特别是农村地区的公共安全基础设施建设。

　　大力发展公共安全类社会组织。进一步研究和制定出台社会组织有序参与公共安全工作的制度，搭建社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等各类社会组织有序参与公共安全工作的平台。总结“4·20”芦山地震发生后四川省设立由省总工会、团省委、省妇联、省残联、省侨联、省科协等6家群团单位和省民政厅构成的社会管理服务组的做法，创新社会组织管理和服务机制，引导社会力量和灾区群众在公共安全工作中有力有序发挥积极作用。依托基层警务人员、医务人员、民兵预备役人员和辖区内企事业单位应急人员，加强专兼职相结合的基层应急志愿者队伍建设，提高队伍的专业化水平和综合素质。

　　积极开展全社会公共安全宣传教育。坚持党的群众路线这一优良传统和政治优势，探索新形势下群众参与公共安全治理的有效途径，动员全社会力量来维护公共安全，形成“政府主导、社会参与、优势互补、协同配合”的公共安全工作格局。将公共安全意识和自我保护能力等科技知识纳入国民教育、全社会科普活动以及党政领导干部和公务员培训内容，继续深入开展公共安全“进社区、进农村、进企业、进学校、进机关”活动，提高全民的公共安全意识、知识水平和避险自救能力，为公共安全体系建设奠定坚实的社会基础和群众基础。（作者系国家行政学院应急管理案例研究中心主任）