我国地方政府治理方式主要面临社会结构紧张、社会矛盾高发、价值观多元化等“三大挑战”。

　　地方政府通过改革和创新来建设服务型政府，是其走向治理现代化的必要前提之一。

　　地方政府治理要现代化，根本途径还在于实现由“人治”向“法治”的转变，由权力至上走向法律至上。

　　从无限政府转向有限政府，最直接的就是简政放权：向市场放权、向社会放权。

　　习近平总书记强调指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”

　　党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。而地方政府治理的现代化程度决定着国家治理体系和治理能力现代化的程度，因为地方政府处于政策执行的前沿，拥有直接配置资源的权力，如果其对政策扭曲执行或选择性执行，必然会直接损害民众利益、破坏政府形象和公信力，消弱国家的治理能力。

　　地方政府治理面临“三大挑战”

　　当前，我国正处于全面建成小康社会的决定性阶段，全面深化改革进入攻坚期和深水区，改革发展稳定任务之重前所未有，经济新常态下的我国地方政府治理方式面临着诸多挑战，主要有社会结构紧张的挑战、社会矛盾高发的挑战、价值观多元化的挑战。

　　改革开放以来，我国社会结构和利益格局发生了深刻变化，原来“铁板一块”的体制内社会阶层结构逐渐向多元结构变迁，不同的社会阶层和社会群体开始成为利益主体，并展开相互博弈。这种博弈虽说极大地激发了全社会的活力，但是各个利益群体在博弈过程中也产生了巨大的社会结构性张力。强势群体一步领先，步步领先；弱势群体一步落后，步步落后，优势积累与劣势累加效应显著。这种社会的结构性紧张，强化了群体间互不信任的社会心理，其中蕴藏着巨大的社会风险，如干群关系恶化、仇富心态蔓延、无直接利益的社会泄愤事件不断发生等。各地高发的动拆迁矛盾、征地纠纷、劳资纠纷、企业改制矛盾、执法冲突等牵制了地方党委和政府的大量精力。同时，社会价值观的多元化也极大地增添了社会分歧，导致地方政府在公共政策制定、改革方案的形成与实施过程中共识的凝聚难度空前增强。面临着众声喧哗、焦虑弥漫的舆论场，地方政府有时很难梳理各种群体之间的“最大公约数”，有时甚至会出现地方治理者好心办事却得不到社会认同的尴尬局面。

　　治理理念的转变：从“管理”到“服务”

　　面对这些地方政府治理的难题，作为治理主体的政府必须首先转变自身的治理理念。自古以来，地方政府在治理过程中，“管”的思维比较明显，而在管的过程中，政府人员难免出现家长作风、简单粗暴等问题。有的地方政府在一些突发事件和社会矛盾的化解过程中，片面注重处置速度和力度，忽略了人们心理问题的调节、对利益诉求解决不彻底；有的地方政府在决策过程中主要依赖“自上而下”的权力运作，而排斥“自下而上”的公民参与和利益表达过程；有的地方政府甚至流行“搞定就是稳定、摆平就是水平”等极端错误的说法，对群众正常的维权表达过度敏感，堵塞民众的参与渠道，造成一些性质相似的社会矛盾在各地重复上演；还有一些“好心的”治理者把“为民做主”片面地理解为“替民做主”，习惯于封闭式的内部决策。这些表现皆源于服务理念的缺失。

　　地方政府通过改革和创新来建设服务型政府，是其走向治理现代化的必要前提之一。现代政府是为民众提供各种公共服务的行政机构，通过为社会提供完善、高效的公共服务来提高民众的生活质量与达到社会秩序的稳定。服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想。服务的治理思维要求把社会矛盾看成是经济和社会发展中的必然现象，对其产生的原因进行客观分析和前瞻思考，通过厘清各职能部门的职责，对法律、政策和制度进行动态调整，防范和化解社会矛盾，避免形成社会矛盾的“堰塞湖”。

　　治理标准的转变：从“人治”到“法治”

　　党的十八届四中全会强调：依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式。“人治”是封建传统政治的产物，这种治理具有很大的随意性、专断性与不规范性。而今，在我国的地方政治治理过程中，依然会经常出现以“红头文件压法、以权压法、以权乱法、以言代法”的现象，甚至还有极个别国家公务人员公然叫嚣“国家规定算个屁”以及近年来的“小官巨贪”现象，归根结底就是“人治”的延伸。而这些现象，越是在基层政府存在越多。

　　在以“人治”为治理标准的情形下，政府治理重政策轻法治，很多情况下体现的是领导者个人的意志与利益，很容易导致政府治理对法律精神的背离和对社会利益的损害。亚里士多德指出，“法治优于一人之治”。“四个全面”其中之一就是要全面依法治国。只有用法治，才能最终做到把权力关进牢笼，防止滥用。“法治”优于“人治”的机制还在于，法治的决策奠基于民主决策，其治理失误的可能性会小一些。

　　因此，我国地方政府治理要现代化，根本途径还在于政府治理实现由“人治”向“法治”的转变，由权力至上走向法律至上。政府治理的法治化模式的构建，是以彰显“权利公平、机会公平、规则公平”为主旨，以“保障公民人身权、财产权、基本政治权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实”为目的的。从“人治”到“法治”，需要提高地方政府治理者运用法治思维和法治方式处理问题的能力。治理者必须牢固树立法律权限不能突破、法律底线不能逾越的法治观念。而考察治理水平的标准也必须把遵纪守法作为衡量治理者德才的标准，把依法行政的状况作为衡量治理者政绩的重要指标。

　　治理范围的改变：从“无限”到“有限”

　　“无限型”政府是无所不在、事无巨细、大包大揽的政府。“无限型”政府治理带来的弊端主要有政府治理效率的低下，同时造成对公民权益的损害，因为政府权力几乎可以不受限制地侵入和控制社会的每一阶层和每一层面。尽管多年来，我们一直在致力于“小政府”的建设，但“尾大不掉”的现象还在一定程度上存在。“有限型”的政府治理模式强调治理主体的多元化与民主、有效政府的角色定位。

　　从无限政府转向有限政府，最直接的就是简政放权：向市场放权、向社会放权。过去，政府供给公共服务的过程中只有两个主体：一是政府，身兼三种角色，即公共服务的供给者、生产者和监管者；另一个主体则是公共服务的享有者——民众。改革的深化将使这一过程从两个主体变为三到四个主体，导入市场机制。公共服务的生产交给符合资质的社会力量，同时引入第三方监督和评估机构。

　　简政放权有个“硬骨头”必须要啃，那就是，中央下放的权力，地方政府不能截留，必须保证完整地下放下去。地方政府要重点抓好的就是“接、放、管”。接，就是接好中央下放的审批事项，中央明令取消的，要不折不扣地放给市场、社会；放，就是把地方本级该放的权力切实放下去、放到位，决不能打“小算盘”，防止“上动下不动、头转身不转”；管，就是把该管的管起来、管到位，在减少事前审批的同时，加强事中事后监管，规范监管行为，克服随意性，着力构建统一开放、公平竞争的市场环境。

　　地方政府的简政放权更具体、更现实，也更需要落实，因为大量的审批权以及各种各样的行政许可，都掌握在地方各级政府手上。所以，建设有限型政府的关键在地方政府、在基层。

　　地方政府治理现代化，不仅是一种理念，更应是具体的实践活动。因为走向“有限”政府是走向“有效”政府的前提。（作者单位：山西日报理论评论部）