《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》是依据宪法制定的一部法律，对保障和规范各级人大代表依法履职具有重要作用。党的十八届三中全会就“充分发挥代表作用，密切代表同人民群众联系”提出明确要求。全面贯彻实施《代表法》，促进代表履职尽责，充分发挥代表作用，是各级人大需要不断探索的现实问题。

　　一、代表法在我区得到有力贯彻实施

　　自治区党委、人大常委会党组高度重视《代表法》的贯彻实施工作，把加强代表工作、发挥代表作用当作一项全局性、基础性和经常性工作来抓。制定了《西藏自治区实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》、《关于进一步发挥人大代表作用加强自治区人大常委会制度建设的若干意见》，为全面做好代表工作提供了制度保障和政策支持。实际工作中，一是在代表大会期间，严格按照法定程序，认真组织好代表出席会议和审议各项议案报告。二是在大会闭会期间，紧紧围绕全区发展稳定和事关民生的工作，安排代表参加常委会执法检查和专题调研，组织在藏全国人大代表和自治区人大代表集中视察和专题调研。三是认真开展代表议案建议的接收、处理、交办和建议办理情况的监督检查工作。四是在保证知情权方面，定期向代表寄送有关文件、常委会公报等资料期刊，及时向代表通报常委会会议、重要工作以及地区经济社会发展的重大事项，在重要决策和立法事项中广泛征询代表意见。五是把代表培训工作摆在突出位置。近年来，采取初任培训、分批轮训和专题集训等方式，使所有的自治区人大代表都接受必要的培训。同时，指导地、市、县人大开展基层代表培训工作，定期组织农牧民代表赴内地学习考察。六是各级人大高度重视代表小组开展活动，组织基层代表开展学习和集体视察，有的地区和县乡创建“人大代表之家”，为代表活动提供平台。

　　二、制约代表充分履职的原因浅析

　　代表的履职积极性不高。我国各级人大代表都是兼职代表，这是人民代表大会制度的基本特征。代表以本职工作为主要事业，个人和家庭的利益决定于本身职业，以代表身份活动的主动性当然不够。代表中一些党政领导干部很难安排出时间以代表的身份参加人大闭会期间的履职活动，更多代表首先要保证本职工作任务的完成。所以，要求代表积极参政履职，仅凭一纸法律文本或者让人大机关领导做动员而没有实际权利保证和严格制度约束远远不够。

　　代表缺乏履职素养。我国各级人大代表的产生虽然保证了代表的广泛性、公平性，但多数人大代表不是熟悉国家的政治法律制度的专家学者，代表整体上在知识结构、语言文字、研究决策等方面素质还不够高，难以在审议法律法规草案时提出有效的修改意见。例如，各级人大都要对本级预算进行审查，但越到基层，越缺乏了解财政预算情况的人大代表，经济监督职能难以发挥。当选的人大代表，因不熟悉国家人民代表大会制度的具体方式，不了解如何正确行使好代表职权，就需接受专门培训。

　　代表履职活动的监督制度不够健全。法律法规虽然对代表履职的方式和保障措施作出规定，但这些规定大多停留在原则层面，没有履职细化量化的实施措施，也没有对未依法开展履职活动的监督和处理办法。我国的间接选举制度和《代表法》规定的履职方式，让代表接受群众监督的机会和条件也不充分，难以督促代表积极履职。同时，人大系统内部的监督制度也不够健全，无法对代表怠于履职情况予以处理。

　　代表履职活动的保障不足。当前，除了能对人大代表依法参加人民代表大会会议有明确要求外，对代表其他形式的履职活动既缺乏权利上的保障，也缺乏义务上的约束。从财力上看，人大代表缺乏履职活动经费保障。当前，各级财政用于代表履职的年度人均经费从零到数千元不等，让代表在这样低经费下独立开展工作的可能性微乎其微。在人力上，各级人大机关虽然是人大代表履职的集体服务班子，直接为代表履职服务的干部与代表人数比例很低。各县级人大常委会的工作人员屈指可数，乡镇人大在组织建设、工作经验等方面都不够成熟，队伍整体素质不高，难以提供高质量的参谋助手服务。

　　三、进一步贯彻实施代表工作法律法规的建议

　　为切实推动代表依法履职活动，充分发挥代表的作用，结合自治区的实际情况，应当进一步对代表工作的规律、特点开展调研，深入总结实践经验，加强代表工作规范制度的制定和完善工作。在坚持国家基本法律制度包括《组织法》、《选举法》、《代表法》的原则规定前提下，可以由各级人大常委会依照《代表法》和《办法》的原则，出台代表工作的具体规定，对本级人大代表履职活动加强规范和保障，提高代表履职的积极性和实效性，并为将来进一步修订好《办法》打下实践基础。

　　加强提高代表履职能力的制度建设。在严格保证当选代表素质、把好入口关的基础上，将代表培训工作进一步法制化、规范化，充实完善代表的知识结构和法律素养，切实增强代表的代表意识、责任意识和依法履职意识。要为每一位当选代表制定系统的培训计划，按照一定的标准体系，规定代表参加学习培训的科目和学时，规定代表应参加的学习考察活动和社会公共活动，标准化、量化培训工作。

　　加强代表履职保障制度建设。各地方应当根据年度人大代表参加会议、视察调研、联系选民、参加培训的实际需求，在广泛征求代表意见的前提下，制定本级代表工作经费预算并予以公开，从财力上保障代表参加各种履职活动。此外，还要用制度明确每年代表履职最低时限、履职经济补偿和宣传报道等。

　　加强对代表履职的监督制度建设。包括代表年终的述职制度、评议制度、公示制度，让人大代表主动作出年度履职情况报告。要从加强社会监督的角度，让群众和新闻媒体更容易了解代表、观察代表、接触代表，增强代表履职的透明度，从而加大对代表履职的监督督促作用。

　　建立系统完整的代表联系群众制度。各地（市）可以根据情况，向社会完整公开人大代表的联系方式，保证群众在规定的时间和地点能联系到人大代表。对于不公开个别代表联系方式的理由，应当向选民说明。同时，要制定人大代表接待群众的工作规范，既保证代表密切联系群众，又要明确权限和职责，在法律和政策允许范围内开展活动。

　　创新丰富代表履职方式。在加强代表小组制度化建设的基础上，可以考虑进一步搭建代表闭会期间的履职平台，如制定出台“人大代表之家”或代表活动室的组织管理制度，在“人大代表之家”的统一服务下，建设代表集体学习交流、知情知政的园地，搭建代表密切联系群众的桥梁，为代表对“一府两院”工作依法开展监督创造条件。

　　加强代表履职服务保障工作。各级人大的工作班子要加强自身工作制度建设。例如，对人大干部的数量、职责、素质能力要有严格规定；要制定好人大代表列席人大常委会的操作办法，制定好代表集体视察调研和代表培训活动组织管理办法，并有效保证实施；要按照规定定期向代表发送常委会和“一府两院”的文件和期刊资料，明确种类目录，保证代表的知情权和广泛的信息来源。（作者单位：自治区人大常委会代表人事选举工作委员会）