促进地方立法科学化民主化

　　立法协商从广义上讲，就是对立法中涉及的问题，广泛多层次地同各方面商量，找到全社会意愿的最大公约数。立法协商是民主协商在立法中的具体体现，是民主立法的重要内容，是广泛汇集民意、集中民智的重要形式。

　　一、参与立法协商意义重大。参与立法协商是加强协商民主建设的内在要求。人民政协参与地方立法协商，是一种“政治参与”而非“法律参与”；将立法纳入政协协商，是一种政治程序，而不是法律程序，体现的是协商民主的内在要求。政协参与地方立法协商既有利于拓展政协履行职能的平台，也有利于畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道，还有利于提高地方立法质量。

　　二、参与立法协商工作稳步推进。参与立法协商工作已经形成了“一个工作模式，一套工作流程，两项工作机制，四种参与形式”的工作格局。“一个工作模式”是参与立法协商工作在主席会议领导下，由办公厅统筹协调、社法委牵头实施、各专委会（指导组）负责承办的工作模式。“一套工作流程”是指首先年初与市人大、市政府法制办确定立法协商计划，其次组织征求委员意见，再次以办公厅回函的形式书面反馈委员的意见建议等。“两项工作机制”是外部联系机制和内部协调机制。“四种参与形式”为召开专题座谈会、开展专题调研、网上征求意见、书面征求意见。

　　三、参与立法协商工作成效明显。截至2016年3月，共有135件（次）地方性法规和政府规章（草案）等在市政协听取意见。根据反馈情况，政协委员对法规规章的意见建议采纳率较高。比如，《上海市养犬管理条例》的采纳率高达93%等。对于重点立法协商项目，市政协社法委组织开展专题调研、委员座谈会等，完成了比较全面系统的意见建议报告。比如，2014年，围绕《中国（上海）自由贸易试验区条例》的起草制定提出意见建议报告。市人大常委会主任殷一璀认为：“这是上海重要立法项目开展立法协商的有益尝试，是一个成功案例。”

　　从参与立法协商工作本身来看，也取得了比较明显的进步。概括地讲，主要有七个方面的转变：一是在工作名称上实现了从“在政协听取意见”到“参与立法协商”的转变；二是在启动模式上实现了从“被动接受”到“主动参与”的转变；三是在协商项目上实现了从“零散”到“整体”的转变；四是在协商时间上实现了从“随机”到“有计划”的转变；五是在协商方式上实现了从“单一”方式到“多种”方式的转变；　六是在参与主体上实现了市政协社法委“独立承担”到各专委会“共同承办”的转变；七是在意见反馈上实现了“无采纳反馈”到“基本都有反馈”的转变。

　　四、参与立法协商工作任重道远。一是进一步坚持党的领导。要紧紧依靠市委领导，按照市委的决策部署开展好立法协商工作。二是进一步发挥政协平台优势。政协平台具有独特优势，要发挥好组织优势、政治优势、智力优势、渠道优势、位置优势。三是进一步发挥委员主体作用。要不断创新工作方式，拓展委员履职空间，为委员履职尽责创造良好条件，充分调动委员的主动性、积极性。四是进一步健全规章制度。重点要健全完善工作调研机制、沟通联系机制、意见反馈机制。（上海市政协社会和法制委员会，本文获得上海市人民政协理论研究会2015年工作创新奖、一等奖）

　　专家点评

　　作为一篇工作实践类论文，本篇文章的创新性主要体现在以下三个方面：

　　第一，体现源于实践、立足实践的特点。上海市政协在参与地方立法协商方面进行了有益的实践和探索，形成了规范的工作流程、系统的工作格局、健全的工作机制，取得明显实效。

　　第二，体现主动实践、创新实践的特点。市政协参与地方立法协商本身是一个不断实践、不断探索的过程，一些理论问题尚有争议，相关的制度还有待构建，一些地方、一些部门对政协参与地方立法协商问题还有不同的看法。在这种情况下，市政协不是消极等待，而是主动实践、积极创新，用实践推进工作。

　　第三，体现回归实践、指导实践的特点。在分析问题、总结经验的基础上，结合本市实践和政协特点对进一步推进参与地方立法协商工作提出思考和建议，对于提升政协参与地方立法协商的民主化、科学化、规范化水平，无疑是具有十分重要的意义。

　　——上海市政协常委、上海社科院法学所副所长 殷啸虎

　　通过立法协商推动社会参与

　　上海市政协自2009年开始参与立法以来，平均每年为30件（次）左右。特别是上海自贸区立法，市政协在6次召开专题座谈会基础上，形成了2.6万字的立法修改建议，不少意见被采纳。

　　政协参与立法是社会主义民主政治的要求。人民政协是党领导的统一战线组织，具有组织上的广泛代表性和政治上最大限度的包容性，及与此相应的界别组织结构优势、民主协商功能优势等。

　　地方政协参与立法符合社会主义民主的发展规律。党的十八届三中全会决议明确指出，改革开放是人民的事业。地方政协参与立法所实现的社会参与立法的形式和机制，是我国近期民主立法方面的有益探索，体现了民主政治的发展规律，是新的历史条件下我国人民参与立法的新形式。

　　政治参与立法也有宪法、法律和党的政策、《政协章程》的相关依据。我国《宪法》在涉及人民政协的作用时，明确规定：“今后在国家政治生活中，将进一步发挥它的重要作用。”《立法法》　第五条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”此外，《政协章程》关于政治协商“是我国政治生活中发扬社会主义民主重要形式”的规定，都包含了政协参与立法的民主精神。党的十七大报告提出“把政治协商纳入决策程序”，深化了对政协参与立法的支持。

　　我国现行诸多决策程序中，民主立法的决策程序无疑最需要政治协商，也最适用政治协商的程序。习近平总书记明确提出“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商”，可以理解为对政协参与立法最重要的表述。人民政协具有广泛的社会性，人民政协以政协委员身份参与的立法协商，无疑是立法协商最优越的形式之一。

　　推进政协参与立法，还要进一步解放思想。政协参与立法，是我国社会主义条件下民主立法的要求和体现，与西方两院制下的立法有着本质的不同。人民政协是党领导下的统一战线组织，是中国共产党领导人民制定法律的重要形式。通过立法协商促进广泛的社会参与，不仅立法效率高，而且有利于促进我国立法的民主性和科学性，有助于在新的历史条件下深化人民政协的政治协商职能，进一步促进我国社会主义基本政治制度优越性的发挥。（蒋德海、秦天宁、陈杨，本文为上海市人民政协理论研究会2015年重点课题《政协参与立法的依据和实践》研究成果摘要）

　　专家点评

　　课题总结了我国政协参与立法协商的理论和实践，说理比较有据、分析也有一定深度，提出的意见建议也较有针对性，对上海政协参与立法协商有一定的指导和借鉴作用。

　　政协参与立法协商，是完全符合我国社会主义民主政治的本质要求，也是不断提高和完善我国社会主义民主政治制度的一项重要内容。政协是最大、最广泛的协商平台，是协商民主的重要渠道，具有不可替代的组织优势和制度优势。政协联系面广、代表性强、包容性大，最能体现立法的民主化水平；　政协具有人才荟萃、智力密集的特点；　人民政协的地位超脱，有利于克服部门利益的倾向。这些特点，有利于政协参与我国立法协商。

　　——上海市政协常委、市政协社会和法制委员会主任 缪晓宝