财税体制问题，表面上看是中央政府和地方政府的利益分配问题，本质上是不同群体利益的冲突和协调，特别是不同地区之间人群财政利益的分配问题，需要社会公众给予必要的关注。

　　增值税收入在中央和地方共享比例的调整，直接关系到地方政府能从这一中国最大的税收获得的份额，从而影响各级地方政府用以提供当地公共服务的水平。因此，站在地方利益的角度看，这涉及当地民众的整体利益。

　　从依法治国的角度看，税收收入在中央和地方之间的分配，属于重大的、根本性的财政问题，需要通过正式的立法程序来确定和调整。因此，从完善中央和地方税收分权治理的角度，应该将税收收入分享的相关内容纳入法治化轨道。

　　与具体的税制改革相比，财税体制改革触及的利益关系更为错综复杂，与普通人的关系看似不甚紧密，容易受到忽视。然而，财税体制问题，表面上看是中央政府和地方政府的利益分配问题，本质上是不同群体利益的冲突和协调，特别是不同地区之间人群财政利益的分配问题，需要社会公众给予必要的关注。

　　今年两会，李克强总理在2016年政府工作报告中提到了今年要重点推进的三个方面的财税改革：一是加大积极财政政策的实施力度，二是推进减税降费改革，三是加快财税体制改革。其中，特别明确了全面实施“营改增”的日期，预示着中国最重要的税制改革将取得实质性进展，随之而来的财税体制改革将逐步深入展开。

　　A 进一步推进转移支付制度的改革

　　转移支付是中央政府为了解决地区财政能力差异而采取的一种必要措施，其实质是将财政供给能力较强地区的收入转移给财政供给能力较弱的地区，有一般转移支付和专项转移支付两种基本方式。通过一般转移支付取得的收入，地方政府有权自主安排；而专项转移支付不仅有目的和用途等限制，而且往往掌握在中央各有关部门，来源较一般转移支付更为分散，在申请和执行方面的管理要求也会各不相同，容易导致寻租、贪污、挪用等腐败现象，财政资金的使用效率比较低。

　　新《预算法》明确规定，财政转移支付应“以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。”在2014年9月26日《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中更是明确规定了一般转移支付的比例应逐步提高到60%的数量目标。李克强总理在政府工作报告中提出要“进一步压缩中央专项转移支付规模，今年一般性转移支付规模增长12.2%”，是一个阶段性的数量目标。随着一般转移支付规模和比例的逐步提高，财政转移支付制度解决地区公共服务均等化的程度也将逐步提高，这将特别有利于推动中西部经济相对落后地区改善公共设施和提供公共服务水平。

　　另一方面，还需要进一步推进专项转移支付制度的改革。按照《预算法》的规定，要“建立健全专项转移支付定期评估和退出机制”，“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。”《预算法》还规定，“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”这些规定都为专项转移支付制度的改革提供了法律依据。虽然在今年的政府工作报告中并未提及这方面的改革措施和目标，但是若没有专项转移支付制度的根本性改革，一般转移支付规模和比例的提高就不能取得实质性进展。

　　针对专项转移支付制度，需要根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》的要求，围绕以下几项重点工作推进改革：一是清理竞争性领域的专项转移支付，坚决取消那些“小、散、乱”以及作用不明显的项目，大力压缩需要保留项目的规模及其增长，同时通过减少行政性分配和引入市场化运作模式，引导带动社会资本增加投入；二是整合目标接近、资金投入方向类同或资金管理方式相近的专项转移支付项目；三是加快修订完善中央对地方转移支付管理办法，对转移支付项目的设立、资金分配、使用管理、绩效评价、信息公开以及同农业转移人口市民化挂钩机制等作出规定；四是清理现行转移支付的各种配套政策，对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金；对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。

　　B 合理确定中央和地方关于增值税收入的共享比例

　　财税体制改革除了要在支出领域取得实质性进展外，在税收收入分配领域也要推进改革。李克强总理在政府工作报告中特别提到了“要合理确定中央和地方关于增值税收入的共享比例”。自1994年以来，我国一直实行分税制财政管理体制，将所有税收分为中央税、地方税和中央地方共享税三类。按照1994年国务院确立的分税制改革方案，除了进口环节征收的增值税收入全部归中央以外，国内销售环节征收的增值税收入在中央和省级政府之间的分享比例一直是75%∶25%的格局，至于省以下各级政府的共享比例在全国各不相同。自2012年推行“营改增”试点改革以来，地方政府因“营改增”而减少的收入由中央政府补贴，地方政府财政收入并未因此而减少。但是，随着“营改增”的全面推进，继续维持中央财政补贴的做法显然是不现实的，需要对增值税收入的共享比例进行重新调整。

　　增值税收入在中央和地方共享比例的调整，直接关系到地方政府能从这一中国最大的税收获得的份额，从而影响各级地方政府用以提供当地公共服务的水平。因此，站在地方利益的角度看，这涉及当地民众的整体利益。当然，如果我们期待中央政府能够承担更多的财政责任，就会觉得中央应该获得更大的分享比例。基于不同立场的财政利益冲突，在现代国家中是通过一定的民主决策程序来解决的。因此，从决策程序的层面看，上述问题的解决有赖于在中央和地方政府间建立一个公正合理的协商机制，使其能够兼顾各方利益诉求，调动中央和地方两个积极性。

　　从制度技术的层面看，首先需要明确共享范围是否包括进口环节的增值税，在此基础上再考虑共享比例的调整；其次需要明确共享比例是否继续保持全国统一还是差别对待，如果是全国统一，则这个比例是在原有基础上提高还是降低；如果对不同地区实行差别共享比例，则会遇到更多的技术难题。事实上，增值税共享比例的调整，还会牵涉到转移支付等其他相关问题，应该综合加以考虑。

　　C 进一步完善分税制体制下中央和地方税收分权治理机制

　　中央和地方的税收分权治理既包括税收收入的分配，也涉及到税收征管体制的构建。在现实中，这两个方面很容易被混淆在一起，需要厘清各自功能的基础上来推进改革。

　　2002年以前，共享税主要局限于增值税，但是自2002年以后企业所得税和个人所得税纳入中央和地方的共享范围，成为共享税收。2001年12月3日国务院下发了《关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（国发［2001］37号），中央和地方的共享比例，除了2002年实行“五五分成”外，自2003年起至今一直是 “六四分成”，体现了“中央得大头、地方得小头”的共享原则。这一变革的原因在于，以前按企业隶属关系划分中央和地方所得税收入的弊端日益显现，主要是制约了现代企业制度的建立，客观上助长了重复建设和地区封锁，妨碍了市场公平竞争和全国统一市场的形成，不利于促进区域经济协调发展，也不利于加强税收征管。当然，通过对所得税共享比例的调整，中央财政的调控能力得到了进一步加强。从依法治国的角度看，税收收入在中央和地方之间的分配，属于重大的、根本性的财政问题，需要通过正式的立法程序来确定和调整。因此，从完善中央和地方税收分权治理的角度，应该将税收收入分享的相关内容纳入法治化轨道。

　　此外，分税制体制决定了我国设立国税和地税两套并行的征收机构。随着“营改增”的全面推行，营业税作为地方税体系中最有影响力的税种将退出历史舞台，导致地方税务机关的核心业务明显萎缩。在这个背景下，就出现了地方税务机关何去何从的问题。2015年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》。按照这个方案，将继续保留国家税务机关和地方税务机关，但是要求进行更大范围和更深入的合作，目标是“到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制，降低征纳成本，提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度，确保税收职能作用有效发挥，促进经济健康发展和社会公平正义。”虽然这个方案确立了国税、地税征管体制改革的目标、原则、主要任务以及组织落实等各个方面，明确了国税、地税“合作而不合并”的总体定位，但仍然有值得探讨和改进的余地。

　　需要特别说明的是，要把税收收入在中央和地方政府之间的分配问题与国税、地税的征管问题加以区分。前者应该以《预算法》等相关法律、法规为依据，主要处理好全国整体和地方局部之间的财政利益关系；后者应该以《税收征收管理法》等法律、法规为依据，以合理配置征管资源、努力提高纳税遵从度和执法的公正性为准则。特别是要从提高征管效率的角度来重新划分国税、地税的职责。对于课税基础具有较大流动性的税种，如企业所得税、个人所得税、增值税、消费税、城市维护建设等税种，应该全部由国税系统征收；对于课税基础较为固定的税种，如资源税、房产税、土地使用税、土地增值税、契税等完全由地方税务系统征收，保证一个税种只由一个税务系统负责征管，避免两个机构并行征收同一税种的局面。与此同时，将这些由地方税务系统征收的税种的管理权更多地下放给地方执行，这样就可以由各个地方根据自己的特殊情况在一定范围内进行征管，便于形成各具特殊的征管模式，而不必强求全国统一。国家税务系统范围内的中央税收管理应该全国一盘棋，而地方税系统内的地方税管理则可以形成各自特色。至于国税局征收来的税收收入如何在中央和地方之间进行划分，则是另外一个问题，在国税、地税机构改革中不必考虑，否则就会误导改革的方向。（作者系上海财经大学税收系主任、教授）