四、实施乡村振兴战略需要注意的几个关键问题1.着眼于农业农村优先发展推进农村土地制度改革，增加农村内生性动力。

　　农村土地制度是农村基本经济制度的核心。十九大报告指出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。这是继续发挥农村基本经济制度优越性，发挥好农村作为现代化建设战略总后方作用的根本保障。

　　总书记在论及农村土地制度改革时指出：“要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择而不是代替农民选择，可以示范和引导，但不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”因此，无论是农村承包地、宅基地还是集体建设用地改革，都应当以促进农村稳定、农业发展、农民利益为依据，而非以一味地以推进城市化和发展工业为目的，这也是总书记在十九大报告当中讲的“要坚持农业农村优先发展”的本意。

　　以完善城乡建设用地增减挂钩政策体系为例。当前，增减挂钩产生的节余建设用地指标只允许在县域内流动，农村土地增值空间非常有限，不足以抵偿村庄建设和土地复垦的成本，也不能将发达城市地区的资金通过土地渠道转移到农村建设中。同时，单一的地方财政投资渠道又极大限制了农村建设的规模和水平，事实上成为农村宝贵土地资源被城市廉价使用的重要渠道。如果能够逐步建立省域和全国性的节余建设用地指标交易平台，通过建设用地指标跨区域交易，就可以更好落实土地用途规划，显化土地价值，为农村建设提供充足资金保障。通过土地指标交易渠道，城市资金、发达地区资金可以直接进入农村地区和欠发达地区，较各级层层转移支付的财政渠道更直接便捷。农村土地价值通过市场得以显化，土地增值部分作为地方财政收入，可用于农业农村建设的资金量会大幅增加。农村建设领域随之产生的利润空间，可以吸引社会资金进入，从而可以避免目前完全依靠基层财政投入进行农村建设带来的政府债务等一系列问题。

　　因此，有必要将城市开发建设的成熟经验、充裕的社会资金供给、农民改善生活条件的强烈愿望、地方政府积极的行政作为充分结合起来，使农村作为今后一段时间建设的主战场，有效化解过剩产能，全面改善农村基础设施条件、农民居住生活条件，提升农村地区负载产业和人口的能力水平，为实施乡村振兴战略提供更好的展开条件。

　　2.发展农村集体经济多种实现形式，发挥集体经济综合功能。

　　十九大报告指出，“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”推动乡村振兴，实现内生性发展，壮大集体经济是基础。要鼓励基层和农民群众在创新集体经济组织形式、产权形式上进行大胆实践，在实践基础上创新集体经济实现形式理论和政策。要重点研究解决当前集体经济“两张皮”的问题，尤其是农民合作社中，“一股独大”必然使合作社变相成为翻牌公司，合作社社员成为大股东的雇佣劳动力，失去集体经济的性质特点；而如果股权分散，则缺乏组织性，决策成本高昂，市场竞争能力减弱。如何真正发挥合作经济和共有产权在农村的积极作用，成为农村集体经济的重要形式，是关键性的课题。要将集体经济发展与农村基本治理单元相结合，通过发展集体经济构建农村新型生产生活共同体，在保障农民权益的同时全面提升农村社会治理水平。

　　近些年来，新农村建设呈现出以财政高额投入为手段、以基础设施建设为主要内容、以物质配备水平为评价标准的倾向。突出表现为：对由于人口结构、产业结构和生产组织方式变化所带来的社会治理内容的剧烈变化应对办法不多；依旧以行政村为社会治理单元，却忽视了在行政村层级上，行政边界、社会边界和经济边界往往已经不能够统一，以行政村为单位发展集体经济也不是唯一的形式，而农民合作社等经济组织由于功能定位单一，生产与生活相分离而不能有效发挥社会治理的功能。

　　应当在发挥集体经济解决农民就业、增加农民收入功能的同时，通过政策安排，赋予集体经济组织担负一定的为本社区提供公共服务的职能，使农民共享集体经济的基础设施，以各种类型具有集体主义色彩，体现社会主义性质的农村经济体，重塑农村社区居民的生活习惯、心理结构和精神面貌，使生产组织与生活共同体在空间上高度融合，在利益诉求方面高度一致，实现物质、人口和精神三个再生产的统一，这将是乡村振兴的理想图景。

　　3.积极鼓励农民返乡创业，构建良性乡村治理体系。

　　乡村振兴，关键在人。政策导向上，应当从鼓励“资本下乡”转向大力支持外出农民返乡创业，扎实开展好正在进行的“结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点”，推动建立城乡相互吸纳机制和城乡精英循环机制。实践证明，资本下乡这种“资合”方式不可避免地具有社会成本高昂和“道德风险”等问题。资本逐利和流动的基本特点，也在切割农村原有社会关系结构，容易引发农村社会治理中一系列问题。外出农民返乡创业，可以将他们多年积累的经济资本、社会资本、管理经验与乡土资源、信任关系很好结合，降低经营成本、道德风险，实现地缘、血缘、业缘纽带的充分联结，实现“资合”与“人合”的内在统一，实现企业与农村社区的高度融合，同时很好发挥农村精英的“组织员”功能，从而有利于实现十九大报告提出的“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”目标。

　　4.特别注意保护小农户利益，避免“平均数掩盖大多数”。

　　到2015年，我国农村承包地流转水平超过30%，意味着将近70%的农村耕地仍然由小农户耕作经营。“家家包地、户户务农”仍然是我国农业生产经营组织方式的常态，小农户与现代农业发展所要求的市场体系、金融体系、法律体系、科研体系之间的矛盾仍然非常突出。必须正视这一问题并实事求是地提出应对解决办法，而不是一味地推进土地流转，扶持规模经营。

　　一方面，小农户经营在我国人地关系高度紧张的国情下有天然的合理性。实践证明，在当前普遍较为粗放的生产经营方式和相对比较低下的管理水平下，较大规模经营几乎无法做到土地产出率、资源利用率和劳动生产率同步提高，往往导致单产下降，浪费宝贵耕地资源。而“半耕半工”的家庭生计模式，在解决农村中老年人就业的同时，充分发挥精耕细作的传统农业优势，在保障粮食安全方面作用巨大。因此，不能在观念上将小农户和新型经营主体对立起来，贴上绝对的落后与先进的标签，而必须立足中国国情，走中国特色的现代农业道路。

　　另一方面，土地流转水平其实是城镇化水平在农村土地上的投影，换言之，有多少农村人口永久离开土地进入城市生活，决定了农村土地流转水平。因此，提高农村土地流转水平，实现农业规模经营不是一相情愿的事情，而决定于城镇化水平这一基本约束条件。必须以大力发展各种新型经营主体，采取多种创新形式，缓解小农户经营导致的土地细碎化带来的一系列问题，但是也必须要以城乡人口结构、农村人地关系结构作为建立政策体系的依据和出发点。十九大报告指出，“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。切中要害。

　　长期以来，从资金投入上看，“项目制”的国家扶持政策和产业资金投放方式，决定了能够承接项目的只能是大户、企业等新型经营主体，政策导向上将大户、新型主体作为先进的、正面的、积极的评价标准。基层政府为了获取项目资金，只能扶持大户，作为“大多数”的小农户很难获得直接的政策资金支持。从政策供给上看，努力建立的现代农业体系，包括法律体系和金融、农业科技、市场流通、农业基础设施建设等政策体系。目前一些政策措施以规模经营为指向，以满足新型经营主体需求为目的，较少考虑小农户的需求，在一定程度上客观损害了小农户的利益。同时要注意到，产业资本承接政策项目资金产生的经济效益，往往不能够留在农村地区实现循环拉动，对更直接、更广泛的农民增收作用有限。“平均数掩盖了大多数”。这在一定程度上可以解释为什么国家支农资金投放力度与农村面貌改变程度不相匹配。

　　因此，必须进一步完善农业社会化服务体系，平衡新型经营主体和小农户的关系，设计制定更加符合小农户利益的国家支农资金投放方式，建立能够更好回应小农户需求的政策供给模式，建立更加符合实际的小农户与国家政策的承接对接机制，这样才能真正实现小农户与现代农业的有机衔接。这是实施乡村振兴战略的关键性问题。

　　5.更加重视新技术革命对现代农业产业体系、生产体系、经营体系的促进作用。

　　落实十九大报告指出的“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”，不能仅仅把眼光局限在良种良法结合、农机农艺配套等具体农业科技上，更要注意到高速互联网的全面覆盖、物联网技术的成熟、人工智能技术的广泛应用，在促进生产力发展的同时对农村生产关系领域的深刻影响。

　　例如，蔬菜产业，在传统技术条件下催生出“买全国、卖全国”的寿光模式。以大型蔬菜集散地为中心，鲜活农产品从生产者到消费者要通过长时间储存、远距离运输，经过多层批发零售环节，成本高昂，耗损严重，化学品投入量居高不下。由于消费者与生产者之间无法建立直接信息沟通，消费者无从监控农产品生产过程，生产者无法有效建立质量信誉，也无法以此形成均衡价格，只能依靠大型市场比如“寿光蔬菜”树立品牌形象，也就只能依靠高成本、高损耗的大型市场模式组织生产和销售。在互联网、物联网技术广泛应用的条件下，中小型农产品生产者与若干消费者直接结合成为虚拟社区，甚至形成网上消费合作社等多种组织形式。通过可视技术，监控生产全过程，以全程可追溯保证农产品质量信誉。同时，实行农产品定制化服务，通过已经极其成熟发达的物流配送网络送净菜进城，极大降低城市垃圾生成量。这就使以小农户、小型家庭农场及其组合为主要形式的生产经营组织，替代辐射广大区域的大型蔬菜市场，具备了一定的条件。整个鲜活农产品生产经营模式将发生质的变化，使新的农业组织方式、经营方式、农产品流通方式成为可能。

　　又如，新出现的分布式小分子垃圾污水处理技术装备，也使原来几乎无解的农村污水问题比较彻底地得以解决。加之农村环保环卫设施存量较少，推行改造起来沉没成本较低，较城市地区可以发挥“后发优势”，在农民生活设施改善方面实现“弯道超车”，使乡村成为美好生活的家园。这也正是十九大报告提出“加快推进农业农村现代化”的应有之义。

　　[本文是国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治经济学探索”（编号：16ZDA002）的成果。作者王立胜，系中国社会科学院经济研究所党委书记、副所长，中国社会科学院当代中国马克思主义政治经济学创新智库常务副理事长，中国特色社会主义经济建设协同中心理事。刘岳，系中共山东省委党校副教授]