环境问题是关系到人民群众生活质量和身体健康的一件大事。2014年11月，亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议在北京召开，为了保障会议期间的空气质量，北京周边省份全部加入到空气保卫战中。事实上，由于前些年以牺牲环境为代价的高速发展，旷日持久的雾霾天气席卷全国多个城市，现在环境治理成了各级政府的一项重要任务，有些省市已把环境质量考核作为领导班子考核评价的重要内容，并实行“一票否决”，严惩环境违法行为已成为全社会的共识。为此，笔者对一些乡镇进行了走访调查，并就秸秆焚烧治理和利用提出建议。

　　需要政府调控与市场运作相协调

　　秸秆焚烧治理是一个系统工程。针对秸秆焚烧问题，各地都采取了许多措施，下大力气进行整治。然而每到粮食收割时节，到处依旧烟雾缭绕。为什么秸秆焚烧屡禁不止，这说明秸秆焚烧问题的背后，是一个涉及多环节的系列问题，绝不是靠环保部门或乡镇一级政府蹲守、抓堵就能解决的问题，也不是一纸文件、一个禁令就能解决的问题，而是需要顶层设计和具体治理共同协作才能完成的系统工程。

　　秸秆焚烧治理需要打组合拳。建议秸秆焚烧治理的总体思路如下：一是以价格为杠杆，把秸秆回收当做农民增收点。借鉴粮食收购最低保护价制度来激励秸秆回收，防止经营公司压价，挫伤农民积极性。二是政府应加强规划，合理布局。可在粮食收购站附近建立秸秆回收站，把粮食收购和秸秆回收结合起来。三是采取政府奖补的形式，直接奖补低茬收割或粉碎还田的农户，从源头上解决秸秆焚烧问题。四是建立秸秆垛储集散地，由政府组织清运队，组织秸秆清运车辆运输，解决家庭收集储运困难问题，为工业化综合利用提供条件。五是解决涉农政策碎片化问题。对现有涉农和环境保护方面的财政资金进行整合归并，调整投入方式，使秸秆焚烧治理和农民增收之间形成直接关联关系，制定激励性政策。

　　秸秆焚烧治理需要借助市场手段来完成。秸秆作为一种可以广泛利用的资源被焚烧并形成祸患、久治不愈，这种现象说明，秸秆焚烧治理绝不能仅靠行政手段，更要借助市场手段来完成。目前我国农业保持持续稳产高产，农业废弃物增加与综合利用滞后的矛盾日渐凸显。从经济角度而言，秸秆是否焚烧的关键取决于农民处置秸秆带来的收益和秸秆综合利用企业的生产成本。市场经济环境下的经济主体都是理性人，当农业废弃物可以变成农民增收和企业增收途径时，相信秸秆就不会被付之一炬。所以要用市场经济的手段，通过价值取向来引导农民，用疏导的方式把农民的秸秆负担转化为农民的秸秆效益。政府部门要着力研究和科学运用行业补助政策，妥善解决秸秆利用企业的生产成本问题，使其健康发展，最终走向市场化道路。

　　需要国家补助政策的合理运用

　　秸秆综合利用是一个系统工程，它的社会效益、环境效益远大于经济效益，所以秸秆的综合利用不能单纯依靠市场手段来推动，必须依靠政府的引导和扶持政策的强力推动才能完成。

　　首先，要加快推进财政补助政策的完善。

　　政府补助有利于扶持优势产业，催生行业兴起。目前各行业的专项资金项目都很多，但使用零散、各行其是、不能形成合力，在支持方向上也存在一定问题，很多专项资金投向竞争领域，不利于市场机制发挥作用。

　　巨额的政府补贴以往还存在重分配、轻绩效管理的问题。自2004年我国免征农业税并推行种粮补贴政策以来，历经10年，我国农业补贴急剧增长高达千亿元，进入大补贴时代。大量真金白银投向“三农”，在促进粮食增产农民增收的同时，也带来许多问题。中纪委近期公布，2014年全国查处各种涉农补贴问题6000余起，涉及资金20多亿元。为何支农惠农资金屡出问题，缘自补贴资金管理缺位，项目散、乱、不透明，缺少操作性，缺乏针对性。

　　目前各级政府都在探索、研究财政支农惠农思维方式的转变和制度创新，整合已有的涉农政策，废止一些重复和低效的补助形式。2014年，财政部已出台专项补助新政，合并和废除部分项目，将专项补助资金项目数量进行压缩。整合将让补助政策更加科学规范，更有针对性、可操作性，更加凸显社会发展新要求。

　　其次，要科学界定政策的支持范围。

　　治理秸秆焚烧，首先要从政策层面上研究制定秸秆焚烧治理体系的支持范围。一是从技术层面上，扶持农机具的研发，鼓励厂家生产便于操作、有利于秸秆回收利用的低成本低茬收割机、青储打捆机、秸秆粉碎、压块机等农机设备。二是从农机具使用上给予补助。结合现有农机销售政策，归并涉农培训类补贴，取消消费类补助政策纳入农机具销售环节，促进机械化的推广普及。三是政府加大对农业田间道路整修的投入，保障机械设备能够到达田间地头，提升机械化操作空间。四是从土地、税收、财政、金融等方面大力扶持秸秆综合利用生产加工企业的建设和发展，为秸秆回收利用打开出口。

　　第三，要以农民利益和秸秆利用企业利益为基点设立补助项目。

　　要破解秸秆焚烧之困，首先要寻找农民积极参与的支点，找准农民利益和国家政策的最佳对接。让农民充分感觉到，他们既是实施者，又是受益者，最大限度地激发农民参与环境建设的积极性和主动性。

　　目前政府涉农补助主要体现在农业增收上。在农业废弃物利用方面，虽然也有沼气项目和秸秆能源化利用补助项目，但从项目和资金数量上占比都很小，政策层面对生态农业和环境投入甚微。有些省份自己制定政策，对秸秆机械化还田每亩按照8元～12元不等的标准给予补贴。目前农村劳动力缺乏，用人成本远远高于补贴，如果做到秸秆的机械化还田，农民还要拿出数倍高于补贴的钱才能完成。这种补贴的结果是政府掏了腰包，农民还不满意，效果还没达到。

　　目前，各地对企业的财政补助资金对接项目主要流向当地较有影响的成熟企业。对于那些投资大、周期长、见效慢的秸秆深加工利用企业，仅凭社会力量投资兴办很难做到，必须有政府推动，在土地、税收、财政、金融等方面给予政策支持，才能实现秸秆综合利用可持续发展。

　　综上所述，破解秸秆焚烧之困，有赖于工业和农业现代化的互动发展，有赖于依法治国和政府扶持政策的结合，有赖于社会各界的投入和农民环境意识的增强。（作者系山东省政协委员、山东省政府研究室特约研究员）