2016年1月31日，大连市普兰店区成立大会隆重召开，标志着普兰店结束了其24年的县级市历史，华丽步入“大连城区时代”。

　　撤市（县）设区对于大连来说可谓“开山之作”，但从全国范围来看已不是新鲜事物，特别是在城镇化大背景下，变下辖“市（县）”为“区”来壮大中心城市发展空间，已成为大中城市的通行做法。以大城市为例，上世纪90年代以来通州、昌平等县陆续设区，随着近期密云和延庆两县成“区”，北京真正进入无县（市）时代；天津今年7月宁河和静海两县设区，迎来15区1县（蓟县）的新格局；上海也随着静安区和闸北区合并为新静安区，形成15区1县（崇明）的准“无县”状态。如今，撤市（县）设区已延伸至地级市，珠海、佛山等珠三角发达的六个地市已无“县域”。

　　撤市（县）设区是统筹区域整体发展、综合考量城乡建设的战略举措，体现城乡一体化的发展方向，也是衡量检验城市化质量效益的成果标志。从字面含义看，撤去县域、设为城区，县市级的经济发展、规划建设管理水平、社会保障、公共服务等依照城市主城区标准进行政策调整，彰显城乡一体发展。一方面，中心城区地理空间外延，城市发展空间格局拓展，发展要素资源增加，统筹发展能力增强，基础设施共建共享、公共服务增效提质更具效益，科学化功能布局、差异化竞合发展更具条件，城市综合实力进一步提升。另一方面，县域分享中心城市发展红利，接受城市辐射带动，在统一规划布局中承接产业转移、共享基建成果、创新区域治理、优化公共服务，以自主权换取发展权，获得更快更好的提升甚至飞跃。实践证明，一线城市和多数副省级市的带动作用，远远超过县域自我发展收益。体现最明显的是基础设施快速完善、公共服务延伸拓展、产业转移更加优质顺畅，县域渐成新型城市功能区。北京通县设区5年后，成为最早接通地铁的郊区县，如今通州区已成为北京行政副中心；昌平县设区8年后，实现路网交通北京本土化，“大学城”教育产业集聚效应凸显；大兴区依托新机场建设迎来“航空城”发展新契机。2000年广州吸纳县级市番禺、花都成为新市区后不久，即落实番禺通地铁、花都建机场的统一规划，带动新区迅速融入城市发展。

　　作为行政区划的重大调整事项，撤市（县）设区并非易事，而是在经济社会发展水平、一二三产业比重、人口密度和集聚效应、非农业人口因素、空间限制等多方面达到硬性指标，经国务院全方位审核批复方可实施。据统计，递交相关申报材料的县（市）已达165个，但真正获批的屈指可数，2011年至2015年9月仅批准46件。可见，撤市（县）设区改革并不是简单的名称变更，而是区域经济社会发展达到城市化成熟阶段的实至名归。从这个意义上说，普兰店撤市设区，是大连全域城市化、新型工业化、城市智慧化和农业现代化“四化”统筹、协调推进的标志性成果，对加快金普新区体制机制创新步伐具有重要意义。

　　理性分析先行地区撤市（县）设区的易发问题，在发挥后发优势和着眼长远发展上做足文章。改革是把双刃剑。先行地区先进经验值得虚心学习，其不足和问题更应理性分析、警惕规避。首先，撤市（县）设区必须把促进发展作为出发点和落脚点。部分先行地区一度出现市县权力和利益的“博弈”，引发“剥夺还是反哺”的疑问。市（县）成区后，财政、土地、开发权限都被归入市级政府，县域因经济发展、规划建设和社会管理权限等行政自主权的统筹上收，存在一定自主决策权被“剥夺”的隐忧。广州番禺设区前，一个项目从行政审批到落实只要20天左右；而设区以后，无论在规划部门、国土部门或消防部门，审批时间都是原来的2至3倍。其次，撤市（县）设区直接面临就业、社保等民生领域新挑战。设区后，更多的农业转移人口成为市民，相应的“市民化”成本分担、激增的公共服务需求都不容小视。比如，新增城镇居民就业难题，容易推高城镇失业率；城乡社会保险统筹标准本身存在标准不一的现实差距，撤市（县）改区需要解决补“差”找“齐”的资金缺口，提高后续区级社会保险缴存征收能力。再次，撤市（县）设区未必都能带动县域有效提升。从部分三四线地级市实践看，主城区实力不强、辐射效应疲弱，甚至靠县域“上贡”，设区反而贻误县域发展。经验表明，撤市（县）设区初期包括路网交通在内的“空间一体化”基础设施建设，对经济增长的拉动作用只能维持五年，如缺乏有效持续的发展动力支撑，就会陷入“假性城市化”困境。不切实际、不循规律的“撤市（县）设区”不仅结果适得其反，甚至会让改革走上“回头路”。全国老牌龙头强县广东顺德在改区后逐渐风光不再，9年后被确定为广东省直管县试点，重回“财权省管、事权独立、考核单列”的撤区设县的起点。

　　积极稳妥、科学有序“撤设”，全力实现城市发展、县域提升的双赢。要解决好“撤”与“设”的关系，让“城区”与“县域”比翼齐飞。把握好“撤设”的尺度，避免城市对于县域发展成果和发展权力的硬性剥夺，对于推动发展的决策权、自主权上防止“只撤不设”。推进行政区划改革的公开透明，广泛征求社会各界意见，特别要尊重县域的文化历史与当地居民的心理情感认同。要坚持群众利益至上，统一标准保障和改善民生，提高新城区品质。着眼全局发展，实现市区一体发展、区际竞合有序、城乡良性互动。要解决好“城”与“乡”的关系，让“农民”与“市民”权益平等。落实党的十八届五中全会关于推动城乡协调发展的要求，健全财政转移支付同农业转移人口市民化、城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量的“双挂钩”机制，以公共服务均等化、发展成果共享化为目标，着力推动涉农区域生产、生活、生态发展方式的全新转型，在撤市（县）设区过程中感受“城市，让生活更美好”，改变城乡二元结构，缩小城乡发展差距，扎实推进看得见、摸得着、感受真切的城市化发展进程。（作者单位：中共大连市委政策研究室）