公安机关是人口管理的主要部门，管理的方式主要是通过户籍制度来实现。而户籍管理作为国家行政管理的重要组成部分，也是国家行政管理的基础性工作，是每一个国家都要认真考虑的，户籍管理的效果如何，将影响到一国社会经济发展的方方面面。改革开放的深入，中国面临经济发展方式和体制的双重转型，生产要素在城乡之间的流动性加大，以往的户籍制度对迁移的限制、对公民身份的区分有悖于经济运行规律，严重阻碍了城市化和现代化进程，户籍制度改革势在必行。笔者结合所在地区户籍管理工作实际，就推进户籍制度改革和提高人口服务管理水平谈一些粗浅看法。

　　一、当前户籍管理存在的热点难点问题

　　户籍制度改革是指从传统的城乡分割过渡为城乡一体的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的限制，使公民户口获得统一的身份，充分体现公民的居住和迁徙自由，消除家庭关系的社会差异，真正实现城乡居民机会平等、共同发展。从目前南宁市西乡塘区户籍制度改革推行情况看，受依附在户口上的利益驱使，不少人要求将户口迁往农村，要求进行分户，甚至分户后再要求并户等等，由于相关法律法规不健全，政策的不完善，户籍民警在操作上陷入两难境地，由此引发的涉及户籍的信访、投诉电话不断增多。

　　当初，打破“二元制”户籍管理模式，取消“农转非”，建立并实行全市城乡统一，改革户口迁移政策控制为户口迁移条件准入制，实行以居住地登记和人户一致为原则的户籍管理新制度。城乡户籍一体化改革旨在通过打破一个“二元制”户口基础，使各种原来依附在户口性质上的其他社会管理制度失去依托，从而推动其他各个部门的配套改革，达到推进城乡一体化目的，还户籍管理人口登记和身份识别的本来面目。但从这几年的实践看，虽然户籍在形式上统一了，不再有“农”与“非农”之分，但其现实意义仅局限于公安机关的人口管理工作，针对农民和城镇居民的各种配套政策并未改革，涉及群众切身利益的诸多方面仍存在“非农业”“农业”户口的区别，原“农业”和“非农业”户口人员根据不同身份仍然适用不同的政策，导致户籍一体化成为居民户口迁移的跳板，哪头有利就往哪头跳。

　　目前，户籍管理中最突出的热点难点问题有：

　　户口由城镇向农村反向流动问题。原来按照有关政策已办理“农转非”户口的部分人员，因为利益的驱动现在又通过各种途径由城镇向农村反向流动。特别是当前“两新”建设关于农村建房规定有宅基地无户口的不能重新建房。为了享受新农村建设的成果，不少人想着法子要把户口迁回农村。由于户口迁移是以合法居住住所和稳定的经济生活来源为原则，目前的户籍管理又没有专门针对城镇向农村迁移的规定，在操作上往往参照非农业人员的迁移政策。在农村有合法居住住所并实际居住在农村，在城镇无房的，且不是国家机关、企事业单位职工的，准予回迁农村。但是原来通过购房落户将户口迁入城镇，目前在农村和城市都有合法居住住所，提出要迁回农村，这也是当前户口迁移信访最多的问题。

　　农村户口夫妻结婚后，户口男方女方互迁问题。由于农村地区之间土地面积的多少、区位优势不同等，农村夫妻结婚后，户口往往迁往土地相对价值高或有可能被征用的地方。甚至为了获得利益，在一地已享受土地征用、房屋拆迁补偿等优惠政策后，通过婚嫁、投靠等原因办理户口迁移，得到第二次补偿。

　　二、存在上述问题的原因分析

　　（一）户籍管理的法律法规滞后。随着市场经济的深入发展，人口大流动的现实与现有的户籍管理制度之间的不协调日趋明显，已致使基层户籍管理工作难度日益加大。而且户籍管理申报“四项变动”没有强制性、限制性的要求，没有惩罚性措施，目前工作管理制度上的缺陷，使一些人乘机钻政策、法律的“空子”，造成户籍管理的不严肃性。由于缺乏强有力的管理措施，如有的有多处房产，一两年之内为达到其相应的目的，来回地迁移户口；夫妻双方，一方在农村，一方在城镇的，把子女作为跳板，读书报名时迁城镇，拆迁时迁农村，在农村可享受拆迁待遇，在城镇又可申请经济适用房。

　　（二）户籍制度改革过程中政策变化导致。针对当前不少人要回迁农村，法律政策规定又不明确的实际情况，为体现便民利民，在实际办理中，采取以农村有合法居住住所，在个人提出申请，村委会同意接收，并有相关证明实际居住一定时限的，报派出所审核批准予以办理。但在实际操作中，问题很多，也不利于保障公民合法权益，也可能会导致连锁反应，产生各类社会矛盾。同时，公安机关在打造服务型公安机关的过程中，加大各项便民利民措施的推行，使户口迁移的门槛降低，办理手续也大大简化。但是受社会各种利益驱动，程序简化太多，提供材料较少，出现利益纠纷，公安机关就变得非常被动。

　　（三）户口与利益挂钩仍然紧密。由于目前计划生育、劳动保障、社会福利、税费缴纳、事故理赔、教育优惠等政策仍紧密依附在户口上，特别是国家加大新农村建设，取消“农业税”后，农民土地享受粮食直补政策，可以拿到一定数量的财政资金补贴。同时，农村户口又与集体资产收益、福利保障、土地征用、拆迁赔偿、宅基地分配、计划生育、家电下乡等方面的利益关系更为紧密，农村户口开始吃香。为了利益，使得一部分从“农门”走出去的城里人试图跳回“农门”，也使得农村一部分人为了宅基地想尽一切办法办理户口的分户。这些问题如不加以重视并加强规范，将会衍生出许多负面效应。

　　三、推进户籍管理制度改革工作的建议

　　当前，我国正开启户籍制度改革，这将不断释放改革红利，公安机关只有充分发挥户籍制度改革在提高人口服务管理水平方面的作用，才能适应时代发展变化。

　　（一）以人为本，分类实施，有序推进。加快户籍制度改革，必须把握一些重要原则：一要尊重意愿。要坚持以人为本，充分尊重群众自主定居的意愿，群众要不要进城、进哪个城、何时进城，都要让群众自主选择，不能把农业转移人口“拉进城”“被落户”。要逐步提高基本公共服务水平，切实保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益。二要分类实施。政府层面作出政策安排、明确总体要求，由各地根据不同地区资源环境综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定具体办法，并向全社会公布，让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件，合理安排自己的未来，给大家稳定的预期和希望。三要有序推进。要立足于我国正处于社会主义初级阶段和人口大国的基本国情，遵循城镇化发展规律，优先解决存量，有序引导增量。既要积极，又要稳妥。

　　（二）淡化户口的利益分配作用。要积极提请党委、政府重视，尽快出台在户口一元化管理过程中，特别是有利于新农村建设、“两分两换”工作推进的户口管理配套政策。要组织相关部门在调查研究的基础上，大力推进劳动、工资、人事、教育、社会福利、医保、社保等相关领域的社会管理制度改革创新，逐渐剥离依附在户口上的各种利益，让户口与利益分配脱钩。尤其要尽快出台一个体现公平、公正、公开原则，符合农村实际、可操作的有关宅基地享受、村级集体资产分配的政策规定，明确具备什么条件的人可以享受利益，而不是单纯以户口类别为依据。

　　（三）创新人口管理，推动户口向城镇集聚。城市化进程是加快社会经济发展的必由之路。实行户籍一体化，有利于农村人口向城镇集聚，加快城市化进程，推进城乡公共服务均等化，推动城乡协调发展，保障公民的合法权益；也有利于转变政府职能，完善社会管理和公共服务，促进社会转型。一是建立城乡统一的户口登记制度，取消城乡居民的身份差别，为消除城乡壁垒、推进城乡发展一体化创造有利条件。二是建立实施居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决好暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题；建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道；同时，为城市编制经济社会发展规划、安排基础设施建设、制定公共政策等提供依据。三是健全实际居住人口登记制度，建设和完善覆盖全国人口的国家人口基础信息库，为跨地区人口流动服务和管理提供支撑，努力做到人口流动到哪里，服务和管理就跟进到哪里。

　　四、对于提高公安机关人口服务管理水平的几点建议

　　公安机关要提高人口服务管理水平，应结合实际情况，把户籍制度改革与推行居住证制度、加强居民身份证管理、加强国家人口基础信息库建设应用等工作有机结合起来。当前，户籍制度改革已经深入民心，公安机关应用实际行动来践行户籍制度改革，以实现人口管理服务水平的提升。

　　（一）大力推行居住证制度。推行居住证制度不仅是为了解决基本公共服务均等化的问题，也是对于流动人口管理的一项重要措施。流动人口可享受的各项公共服务权益，确保符合条件的流动人口及其随迁子女享受教育、卫生、计生、机动车和驾驶员登记、司法援助、劳动技能培训等服务和参加社会管理的权益。

　　（二）加强居民身份证管理。2011年10月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议对《中华人民共和国居民身份证法》作了重要修改，明确把指纹信息作为居民身份证的登记项目，此后指纹身份证试点并向全国推行。指纹信息的增加，将对公民信息的安全及隐私起到保护作用。从二十年前的第一代居民身份证，到已经推行十年左右的第二代居民身份证，再到当下的指纹二代证，反映的是居民身份证技术的发展及防伪性的增强。居民身份证包含了公民的基本信息，无论人口是否流动，只有管住了证，才能掌握人口的基本情况。尤其是在当前各种流窜性、跨地域性案件多发的形势下，加强对居民身份证的管理，对于预防、打击、惩治违法犯罪活动具有非常重要的作用。因此，公安机关必须大力推广指纹身份证，加强部门联动，号召各部门充分利用指纹身份证。通过指纹身份证的推广和使用，让各部门参与到人口管理中来，以拓展对人口的管理，并更好地服务于社会经济发展。

　　（三）加强国家人口基础信息库建设应用工作。近年来，我国人口基础信息库建设应用工作取得了长足的发展，在服务社会经济发展、加强流动人口管理、加强重点人员管理及服务民生等方面发挥了重要的作用。但是，当前国家人口基础信息库建设应用方面存在着信息各自为王、分割闭塞、没有及时更新与联动等问题，这些问题在很大程度上制约着公安机关在人口管理与服务方面的工作。

　　例如，在基层派出所日常工作中，经常会遇到一些群众在办理户口迁出时，一些迁入地省市要求他们出示户籍证明及无犯罪记录等证明方可办理，这种要求在某种程度上是荒唐的，因为至少有几个途经可以查询并了解到公民的基本信息，如全国公安信息综合查询系统、全国人口系统、全国违法犯罪人员信息系统、全国在逃人员系统等公安网络系统及公民的居民户口簿、居民身份证、结婚证、房产证、毕业证等国家法定证明资料，如果仍要求公民提供那些本可以查询到的证明，不仅增加工作人员办事的成本，更增加了公民的经济成本等负担。

　　再如，一些省市在办理新生儿入户时，针对户口在两地的夫妻，动辄要求提供在另一处未上户的证明，否则便不给办理，理由解释为防止重复上户，这种做法和理由并不合理，一是通过新生儿的出生医学证明来判断，如果上户了，必然出生医学证明的副页与主页不在一起，因为副页要在公安机关归档，如果主页和副页还在一起，就大致可以判断出没有在异地上户；二是可以结合全国人口信息系统等途径查询新生儿是否在异地上户；三是实在查不清楚的，可以与异地公安机关电话联系，没有必要发书面函。所以，公民机关应大力加强国家人口基础信息库建设和应用，一是要加强公安机关内部的人口基础信息库建设，如可以将各地户籍信息系统的家庭关联信息与人口信息系统的信息联动起来，实现在人口信息系统中也可以查询关联人员的信息、户口项目变更信息等；二是要加强与金融、铁道、交通、科教文卫等部门的信息联动，方便各部门办事；三是要拓展人口基本信息的范围，如逐步将公民的职业等民事信息纳入人口基本信息的范畴。

　　（四）加强户籍审批事项改革。目前，各级公安机关户籍审批事项主要依据国家各项规章、法规等，既遵循上级公安部门的要求，又执行地方党委、政府的指示。例如在实际户口审批过程，就会遇到此类情况：民政部门发放低保户或残疾人有关补助时，就要求当事人独立成为户主的情况下方可发放补助；除此之外，在户口迁移、“非转农”、漏报补录户口等方面的审批均需村（居）委会批准或出具证明，很多民众对此感到不解，甚至认为公安机关故意为难他们，把矛盾指向公安机关。村（居）委会若干的审批过于多余，加大了办事的繁琐，造成工作效率的低下。户籍审批是一把双刃剑，用得好既能做好人口管理，又能服务民生及社会经济发展，用得不好则会产生很多的消极影响。一方面，如果缺乏审批，必然导致户籍混乱，最终影响到公安机关在人口管理与服务方面的工作，另一方面，违规审批、过度审批、胡乱审批、不应有的审批则是要避免的。作为户籍管理的重要要求，审批直接决定了户籍管理的理念和变化趋势。当前，户籍改革要求公安机关在户籍审批方面“少伸手”“多放权”及简化手续，体现了户籍服务民生和服务社会经济发展的理念。

　　（五）规范户口办理程序。由于国家法规、政策依据不足、不明确，基层对政策规定的理解不同、难以把握，各地操作不一的现象比较普遍，群众反响比较强烈。因此，公安机关要制定户口管理的统一规范或者操作细则，对各类户口迁移、登记，项目变更、更正的办理进行规范，明确办理的具体条件，以保证户口管理的统一性、严肃性、严密性和完整性，也便于基层民警操作。

　　（六）加强户籍窗口建设。户籍管理工作是一项基础性的系统工程，是国家制定各项国民计划的依据，关系到千家万户的实际利益。在户籍管理制度改革进程中不管是各项政策的调整，还是简化各种程序，都具有延续性。因此，公安机关应自上而下引起重视，加强对派出所户籍管理工作的保障。要加大户籍政策法规的宣传力度。要强化户籍窗口建设，投入固定的经费、确定固定的人员，建立起相对稳定、素质较高的户籍管理员队伍。要加强户籍民警的教育管理，努力做到热情、周到、规范服务，通过规范获取民心，通过热情赢得群众的满意。

　　党的十八大指出，要建立现代国家治理体系和促进国家治理能力现代化。建立现代国家治理体系是一个宏大的命题，包含的内容十分丰富，如何提高人口服务管理水平是其中的一个重要方面。公安机关当前的责任重大、使命光荣，应充分借助户籍改革的春风，逐步提升人口管理服务的科学化水平，不仅要实现公安工作的改革，更要在推进现代国家治理体系建设和在改革发展的浪潮中发挥应有的作用。（作者单位：西乡塘公安分局人口管理大队）