话题缘起

　　日前，北京市公布了进一步推进户籍制度改革的实施意见，引发社会广泛关注。据报道，自2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以来，在中央的统一部署下，全国已有30个省（市、区）出台了户籍制度改革的实施意见，广东省于去年7月出台了实施意见，率先启动新一轮户籍改革。所有这些改革方案普遍提出取消农业户口和非农业户口性质区分，实行居民户口统一登记。取消农业户口是打破城乡二元结构的实质性进展，但要真正将其落实到位，不能仅看“农”与“非农”的名分，更要推进公共服务均等化。所以，做实户籍改革后的系列管理制度建设，尤其是逐步完善各项配套制度，确保实现城乡居民教育、就业、医疗、社会保障等公民待遇的均等化，这才是户籍制度改革能否取得成效的关键。

　　三大利好助推户籍制度改革取得突破

　　近日，随着北京取消农业户口统一登记为居民户口改革措施的出台，在中央统一部署下，全国30个省、市、区以取消农业户籍为主要特征的此轮户籍制度改革方案均已出台，这一轮改革形式上是取消了城乡户籍差别，实质上是在农民权益维护、城镇就业机会和公共服务三个方面取得了可喜突破。

　　一是在保留农村居民集体土地和宅基地权益的前提下推进农村户籍人口市民化，大大消除了农村户籍人员进城的顾虑和阻力。之前在推进户籍制度改革的过程中，一般强调对农业户口转变为城市居民后的管控，至多是考虑了转为城镇户籍后的利益，较少提及保护农业户籍人口原有的权益。近40年中国改革的历程表明，随着经济社会发展和城镇化进程的深化，农业户籍的“含金量”在逐步提升，尤其是在城乡结合部，拥有农业户籍渐显珍贵。保护农业户籍人口的既有利益，主要体现是宅基地和责任田带来的权益，特别是在城市化过程中，通过拆迁，城乡结合部农业人口将可以获得更多的收益。如果在政策设计上不能突出保护农业户籍人口的既得利益，则户籍改革的阻力会增加，农业人口入户城镇的意愿将大幅降低，甚至可能发生逆转。而将他们的利益诉求综合考虑，无疑是此轮改革的亮点，也是排除改革阻力的必要举措。今年初中央出台的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》明确提出，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。也即在现阶段，要通过完善农村产权制度，而不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

　　二是结合城镇化进程总体规划推进农村户籍人口就业和市民化，大大提升了农村户籍人员市民化进程中的就业和永久留城的概率。城镇化进程是与工业（产业）化和市场化进程相伴而行的，城镇化过程既是城镇人口聚集的过程，也是资金、土地、信息等市场要素聚集的过程，二者的结合促使大量就业机会出现，它维系着城镇的运转和繁荣。因而农业户籍人口市民化的过程，也是大量非农就业机会产生的过程，也只有出现大量非农就业岗位，才能将从农业和农村中转移出来的农业人口留住，通过培训使他们成为城镇产业发展中的重要生产要素。

　　就业是民生之本，大量农业户籍人口进入城镇能够寻找到稳定的就业机会，才是市民化的根基，才是社会保障资金的基本源泉，才是城镇繁荣的基础。农业人口城镇化过程中居住是前提，就业是核心，享受公共服务是结果。可见，在户籍制度改革和推进城镇化过程中，转移人口的就业问题始终是重中之重，能否寻找到足够的稳定就业机会，是此轮户籍制度改革成功与否的关键之一。

　　三是以推进公共服务均等化为基础推进户籍制度改革，使得户籍制度改革有了公平性的动力源泉。户籍制度是奠定我国经济社会秩序的基本制度之一，也是造成我国城乡分割的主要根源。户籍制度改革的根本目的，就是要消除不公平的制度藩篱，实现公共服务的均等化。促进基本公共服务均等化将大大提高居住证在农业户籍转换进程中的作用，为所有公民平等享有经济社会发展成果提供了可能。目前，城乡户籍之间有些福利差别还是比较明显的，需要在推进农业户籍人口市民化进程中深入研究，像如何让居民享有公平的基本公共服务的同时又保证具有社会成本承受能力。

　　当前，除了要进一步放宽农业转移人口的落户限制，进一步降低落户条件，还要在农业户籍人口市民化过程中，始终坚持以人为核心推进城镇化，特别是要在公共服务过程中使新落户城镇的农业户籍人口享受公平的基本公共服务。值得重视的是，对于农业转移人口更为关心和紧迫需要的还是子女教育和医疗等问题，如何使转移进城的原农业户籍人口享受与城镇非农业户口一样更优质的教育、医疗资源，使他们和城市居民同样享有更丰富、质量更优的公共服务资源，是迫切议题。

　　在我国的户籍制度改革中，如何对待落户城市的农村户籍人口在农村的集体经济权益一直是一个难点问题。值得关注的是，现在有不少人认为农业户口取消就是盯着农民的土地，农民失去了身份就会失去土地。这种理解不准确。农业人口市民化的制度安排不是剥夺农民既有利益和财产，而是给予农民平等的身份，平等的待遇。按照现在的改革方案，那些取得城市户口后的原农村户籍人口在农村的各项权益不应该受到影响，这就在一定程度上解除了那些愿意在城市落户的农村户籍人口的后顾之忧，也体现了我国户籍制度改革的“增量”效果和“帕累托”式的制度改进。（谌新民，华南师范大学人力资源研究中心主任、教授）

　　建立与统一户口登记制度相适应的公共服务机制

　　党的十八届三中全会关于“加快户籍制度改革”的部署，受到社会各界的广泛关注。紧接着，国务院于2014年7月颁发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，到目前为止，全国已有30个省、市出台了户籍制度改革实施意见，这些方案普遍提出取消农业户口和非农业户口性质区分，实行居民户口统一登记，这标志着在我国存在半个多世纪的“城里人”和“乡下人”的二元户籍制度将退出历史舞台。

　　实行统一户口登记制度的关键在于剥离捆绑在户籍上的利益分配功能。户口是人口与权利的总称。直面“统一户口登记”的制度安排，人们最关心的是，从统一户口到统一权利如何实现？统一户口登记制度的重点和亮点在于把计划经济时期捆绑在户籍管理上的那些利益彻底剥离，解决一系列在户籍管理中的历史遗留问题。做好城市户籍剥离利益的减法、农村户籍增加权益的加法、城乡户口统一登记的乘法，稳步消除差距，逐步形成城乡大体均衡状态，也就是基本公共服务均等化。

　　人们在参与“户籍制度改革”时，更关心的是在户籍制度上的利益如何科学合理地配置。也就是如何剥离户籍的利益分配功能，并使其回归到仅仅作为对人口进行登记管理的必要手段，以及如何配置城市的教育、就业、医疗、社会保障等基本公共服务资源。长期以来，我国是按照户籍身份来配置公共教育、就业服务、社会保险、医疗卫生等基本公共服务的，户籍制度改革的目标是逐步剥离附加在户口上的各项权利。统一户口就是权利的回归，从今往后，政府制定政策，实行资源配置等，不再有“农业户口”与“非农业户口”的之分。人们来到某个城市，和生活在这座城市里的居民一样纳税、缴纳社保，享受同城“市民权利”。

　　实行统一户口登记制度的目标在于赋予居住证特有使命。推进户籍制度改革，统一城乡户口登记，将在取消农业户口与非农业户口性质区分之后，国家全面实施居住证制度。也即未来基本公共服务与居住证、与居住年限等条件相互挂钩。居住证持有者享有与当地居民同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。通过居住证载体，提升公共服务水平；通过居住证制度，建立和完善积分政策，享有新市民待遇；通过居住证制度，建立覆盖全国的人口基础信息库，为流动人口服务和管理提供技术支撑。

　　这就要求政府管理部门充分运用社会化、规范化、信息化、精细化等工作理念，赋予居住证特有使命。第一，以居住证制度推动服务方式转型升级，通过城市区、街政府部门，健全新市民动态管理机制，建设以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库，分类完善劳动就业、教育、住房、社保、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合与共享，为制定人口发展战略和政府决策提供信息支持。第二，完善以居住证制为载体的新市民服务的配套政策，逐步扩大对新市民的公共服务内容，最终实现同城同酬同待遇。第三，授予居住证持有者社会责任，让居住证持有者在享有权利的同时担当城市建设的社会责任。居住证制度应当覆盖投资移民、知识移民和劳力移民等人群。凡签订正式劳动合同一年以上的农民工，应当取得居住证。作为户籍制度改革的过渡政策，赋予居住证持有者“准市民”身份和待遇。

　　实行统一户口登记制度的基础在于公共服务供给侧改革。统一户口登记制度将会使得户籍制度改革的含金量充分展示出来，它让进城农民工的获得感不断提升。要让农民工有更多的获得感，就必须从基本公共服务上解决供给难的问题。这也是处理好户籍制度改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”，提升农民工服务供给能力，让农民工更多地分享到城市建设的果实。因此，必须加大公共服务供给侧改革。

　　公共服务供给侧改革必须从服务对象（农民工）需求侧入手，提高服务供给质量，推进公共服务结构调整（如就业指引、技能培训、子女教育、薪酬标准、社会保障等），扩大有效供给，提高服务供给结构对服务需求变化的适应性和灵活性，进而增强服务对象的获得感。在城镇公共服务中，需求侧是农民工的生活需要和发展追求，在不同时期体现不同的特点。当前我国城镇公共服务供给不能满足农民工服务需求的矛盾还比较突出。可见，供给侧结构性改革是统一户口登记的基础，是新型城镇化发展的必由之路。公共服务“供给侧”须在尊重“需求侧”的基础上，进一步调整“供给侧”服务结构，包括公共服务的方向、内容、对象和发展规律。（谢建社，广州大学教授）