乡村治理在国家治理体系中占有重要基础性地位，乡村治理现代化是国家治理现代化进程中不可或缺的一环。改革开放以来，面对乡村治理主体、客体、环境等因素的深刻变化，如何创新完善治理机制，推进治理现代化，成为当前基层社会治理体系建设面临的重大课题。2009年初，浙江省宁波市象山县西周镇开始探索推行“村民说事”制度，逐步发展形成以“说、商、办、评”为主要内容的新型乡村治理机制。2010年起，象山县在总结经验基础上，将“村民说事”在全县490个村全面推广。据悉，仅2016年，象山全县通过“村民说事”化解矛盾800起，实现农村信访同比下降31%，以“民事村办”方式办理为民服务事项1.6万起，办结率99.3%。“村民说事”说通了民意、说好了作风、说出了和谐，为乡村治理现代化提供了可资借鉴的经验。

由 来

　　西周镇位于象山县西部，全镇总面积162.72平方公里，常住人口5.2万，外来人口2万，是全国重点镇，省级小城市培育试点镇，也是象山县陆域面积最大、行政村最多的乡镇。“十二五”以来，西周镇逐渐进入社会转型阶段，经济社会发展迎来了黄金期，重点项目纷纷落户，城镇建设明显改观，同时群众的利益诉求也更加复杂多元，由于土地征用、农村财务、干部作风等问题引起的社会矛盾层出不穷。

　　2009年初，因白溪水库引水工程引发的补偿款分配问题，因村内信息不透明，干群之间缺乏信任，集中爆发了矛盾，而这也成了“村民说事”制度产生的契机。当年4月10日，在镇党委的指导下，杰下村率先以“村民说事”这一方式尝试破解矛盾，村里举行现场说事会，将补偿款的每一笔去向用途摆在桌面上，当着村民的面一条一条说清楚。经过与村民积极主动的沟通，白溪水库补偿款的分配原则很快达成一致，村民与村干部之间的误会隔阂也得到有效化解。杰下村顺势而为将每月10日、25日定为“说事日”，通过“述、议、定、办、评”的基本程序，由村委会干部和联村干部一起，采用与村民拉家常的方式，对村里的大事和群众提出的问题、意见，能当场解决的当场议定解决，不能当场解决的，落实专人办理，并在下一个“说事日”向群众说明办理情况，从而开启了“村民说事”制度的序幕。

　　“村民说事”制度实施以来，西周镇针对土地征用、村级财务、干部作风等引起的各类矛盾纠纷，首先在4个村庄进行“说事”试点。取得经验后，在全镇各片区选择有代表性的33个村扩大试点，取得了较好效果，经过一年多时间，全镇信访量下降了53%，信访案件同比下降21%。2010年3月，象山县党委、政府在系统总结西周镇经验基础上，进一步发展形成了以“说、商、办、评”为主要内容的新型乡村治理机制，并在全县推开。2017年，浙江省委负责同志给予批示肯定，《人民日报》以“百姓面对面、民意零距离”为题做了专门报道。

做 法

　　畅通渠道，群众说事。“村民说事”的基础在“说”。主要有两个“全”，首先是“形式全”：一是全员覆盖上门说。二是根据需要现场说。三是明确日期定期说。四是创新渠道说。其次是“内容全”：一是农村经济社会发展的大事。二是美丽乡村建设的实事。三是惠民利民便民的好事。四是扶贫助残帮困的急事。五是基层组织建设的要事。六是影响和谐稳定的“坏”事。家庭矛盾、邻里纠纷、“黄赌毒”歪风邪气，以及村级财务收支管理不规范等内容，村干部听取群众意见建议，努力把问题解决在萌芽状态，共推平安法治基层建设。

　　集中民智，村务会商。“村民说事”的核心在“商”。一是干部集体商。由村党组织书记主持召开村务联席会议，通报上月事项办结情况，协商本月流转单登记事项及相关村务工作，并根据议题需要，邀请部分党员、村民代表参与协商。二是民主决策商。村务联席会议按照事务类别及村级组织运行制度要求，对需要经过村级组织讨论的重大决策、重大事项或疑难问题，在会上商定初步意见，然后广泛征求群众意见，召开村民代表会议讨论决定。三是分解流转商。根据说事内容与责任分工，对村级能够办理的，由村党组织书记交办相关责任人落实；对村级难以办理的，由联村干部上报镇党委政府办理。“商”的环节作为“村民说事”一个分类整理、研究对策、分解任务的过程，自2009年以来共商议次数为9125次，其中干部集体商5127次，民主决策商2742次，分解流转商1256次，遇事多商量已经成为干部群众的共识。

　　落实责任，民事村办。“村民说事”关键在“办”。一是全程代办。村级组织对便民服务类事项及群众生活琐事、日常家事等提供代办服务，并及时做好流转登记。二是督促交办。村党组织书记要督促负责承办的村干部切实负起责任，抓好重点事项的办理，并在下个村务会商会议上汇报办理情况。三是镇村联办。联村干部应参加每月说事日、村务会商会议，抓好重大联办事项的流转办理，对村级不能解决的问题，形成“说事问题申请解决报告”提交镇党委，由镇党委督促有关职能科室解决。据统计，“村民说事”制度推行以来，共办理群众诉求13197件，全程代办89621件，督促交办30031件，镇村联办1232件，其中67%的议题在村解决，镇党委协调解决的占33%，基本做到了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

　　加强监督，村事民评。“村民说事”的保障在“评”。一是群众评价。说事村民对代办、交办、联办结果进行满意度评价，不满意的应说明意见并提交下个村务会议协商，满意的则签字进行归档。二是镇村互评。联村干部要及时关注村民对交办事项的评价，办理结果作为村干部年度考核的重要依据。村干部督促联村干部抓好流转办理，联办结果作为联村干部考核的重要内容。三是组织评议。结合“双述双评”活动进行综合评价，评价结果作为村干部差异化考核和评先树优的重要标准。同时，镇党委成立督查室，对“说事会”上提出的问题进行督办，村务监督委员会全程参与监督。镇成立“说事工作领导小组”，坚持定期不定期对各村活动开展情况进行督促、检查和指导，加强对议题承办情况监督。

价 值

　　畅通群众利益表达渠道。一是随时可以说事，干群联系更及时。与以往村民代表会、村民大会相对固定的利益表达渠道不同，“村民说事”制度设计有助于及时发现和解决关系群众切身利益的热点难点问题，群众可以随时把利益诉求说出来，畅通了群众诉求表达和干群联系渠道。二是大家都可说事，了解民意更全面。说事内容全面、说事主体全面，这种全覆盖的说事方式让基层组织和干部可以有机会更好地了解每一位群众的诉求和意见，更好地了解矛盾隐患状况，为解决问题赢得先机。三是说事对象“立体化”，化解矛盾更有效。基层政府、村民代表、村干部都是群众可以说事的对象，这种多层次的干群对应关系构建起闭环式、三级联动的反馈办理制度，进一步完善了乡村治理的立体化格局。据统计，西周镇自“村民说事”制度推行以来，67%的议题在村级解决，33%的议题在镇党委政府协调解决，基本做到了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

　　弥补原有治理方式的局限。一是改变了原有的行政化思维，建立自下而上的民意收集机制。以往农村基层组织在主导村级权力运作过程中，自上而下行政化思维方式和行为模式比较明显，存在对一些矛盾问题不能及时发现、及时解决的弊端。“村民说事”制度通过创新形式、充实内容，让更多群众都能参与到协商治理中来，是一种有效的民意收集机制，使乡村治理渠道更通畅。二是改善了原有的层级化管理模式，形成了双向互动的沟通机制。以往的乡村治理中，无论是决策还是权力运作都带有层级化管理的特征，更多强调的是对政府政策的落实，而忽视了与群众的互动沟通。“村民说事”制度让村民和镇村干部能够面对面的互动交流，提高了村民参与村级事务管理的积极性，干部听到了群众过去不想说、不敢说或到处说的意见和建议。三是改变以往对群众诉求回应的滞后性，构建了及时的反馈机制。发现问题、及时化解是“村民说事”制度的一大特点。针对以往小事拖大、大事拖炸的问题，“村民说事”制度从事前、事中、事后建立起闭环式的快速反应机制，以互动为前提，以制度为保障，较好解决了农村基层“人难找、事难办、矛盾难解”的问题。

　　创新乡村治理制度机制。一是实现了协商民主的制度化、程序化。“村民说事”制度以“敞开说”和“共同议”相结合的方式，制定了“村民说事”规范化操作图，出台了村级组织层面“五有五说”、集体协商管理办法、民主评议、定期报告；乡镇层面联合办公、专题分析、村情周报等一系列制度，为村民参与村务管理提供了规范化渠道。二是实现了对村级权力监督的公开化、常态化。与以往单纯依靠村务监督委员会发挥功能不同的是，“村民说事”制度通过“说、商、办、评”的有效落实，让村务管理更加公开、规范和透明，为村财务管理和村级重大事项的监督提供了新载体和新抓手。三是实现了村民参与村级事务的全面化、全程化。“村民说事”制度着眼于解决群众关心的切身利益问题，把集体经济发展、村民个人致富、农村面貌改善等各方面问题“说”出来、亮出来，调动广大群众参与村务管理的积极性和创造性。近年来，西周镇先后投入5.6亿元实施1300余个项目，35个村实施梳理式改造，创建市级全面小康村5个、省级历史文化名村和市级特色村各1个，仅民间资金筹集就高达5000余万元，主要源自村民的理解支持和积极参与。

　　促进优良乡村文化发展。一是村干部主动为群众服务的意识得到加强。责任明确、分工负责、闭环办理、及时反馈，“村民说事”制度的实施让镇村干部进一步增强了服务意识，提高了服务效率，在工作方式上也由“背靠背”变为“面对面”，干部遇事同群众商量，集思广益再做决策，密切了党群干群关系。二是村民理性参与村级事务管理的氛围逐步形成。“村民说事”充分尊重村民的主体地位，“吵闹解决不了问题，一切按规矩办事”的观念逐步深入人心，群众理性有序参与“说事”的氛围逐渐形成，村民作为创造主体、共享主体、评价主体理性参与村级事务管理。三是干部群众的规则意识和法治意识得到提升。村民说事、协商解决也是基层民主实现的过程，村干部摆事实、讲道理，积极宣传党的政策和法律法规，干部群众的规则意识和法治意识逐步提升，同时也培育了现代乡村治理的公共理性精神和契约精神。

启 示

　　发展协商民主是完善乡村治理体系的应有之义。完善乡村治理体系需要积极开发、利用各种治理要素，实现各要素之间的理性合作。当前，乡村治理的体制结构多保持着传统的行政化性质，群众的公共参与不足，基层民主自治的落实环节欠缺、操作性不强等问题不同程度的阻碍着乡村治理的现代化。“村民说事”制度就其实质而言是协商民主在基层的生动实践，同时展开了制度化、程序化的图景。“村民说事”制度是在基层党组织的组织引导下，村民广泛平等的参与协商，财务、事务、矛盾、问题都纳入程序化处理和解决的轨道，以规范化、制度化的运作使得协商民主在乡村社会得以进一步实现，从制度机制上完善了乡村治理结构，促进了乡村经济社会的有序发展。

　　整合回应群众利益诉求是完善乡村治理体系的关键环节。乡村是社会的细胞，是各种利益群体的聚集区，也是矛盾问题的冲撞处。在经济社会转型、矛盾问题不断出现的今天，如何协调好各种利益群体，构建基层群众畅通管用的利益诉求渠道，及时解决他们反映的问题，是维护基层社会稳定，推进“村庄善治”的关键。推行“村民说事”制度，无疑是符合基层治理的需要的。一是“村民说事”制度实现了对群众利益诉求的有效整合，化无序为有序，把问题纳入程序化处理的轨道中。二是“村民说事”制度所设计的闭环式办理环节，无疑推进了基层政府对群众利益诉求的有效回应，化无效为有效。这两者之间相互联系、紧密配合，才能使群众的利益诉求得到及时解决，才能将一些基层社会矛盾处理在萌芽阶段，从而有效促进乡村治理的良性发展。

　　培育具有现代治理精神的参与型农民是完善乡村治理体系的根本和保障。创新乡村治理机制，实现多元主体协作发展的系统化治理要求离不开具有现代治理精神的农民参与其中。具有现代治理精神的农民应从两个层面进行培育：一个是心理层面将民主、法治意识内化为村民的一种心理习惯；另一个是行为层面将民主、法治意识外化为村民的政治参与。“村民说事”制度一方面将理性、协商、民主、平等这样的理念教给了村民，另一方面，在“说、商、办、评”过程中提升改变了干部群众双方的行为模式，使乡村治理的主体、客体要素理性互动成为可能和必然。由此，与其说“村民说事”在制度层面具有完善现有的村级治理体系的意义，还不如说该制度在培育社会治理微观主体上有其不可估量的意义。

　　（罗宗毅系中央党校教育长、教授；李作钦系中央党校培训部副主任；郭鲁江系中央党校办公厅秘书处干部）