全面深化高等教育综合改革是全面深化改革的重要组成部分。对高等教育综合改革的认识离不开对全面深化改革的认识，离不开这样一个自上而下全面涌动的改革大潮；同时，也离不开对高等教育自身主要矛盾与突出问题的认识，离不开当前高等教育的核心主题“提高质量、内涵发展”。所以在实践中，高等教育综合改革是一个落实上级改革精神、破解自身发展难题、自上而下与自下而上有机结合的过程。

　　如何认识高等教育综合改革的内外部环境？从外部看，党的十八届三中全会提出全面深化改革，核心思想是“放”，是简政放权，使市场在资源配置中起决定性作用，而四中全会提出全面依法治国，核心思想是“管”，是规范运行，是运用法治思维和法治方式行事。一放一管，犹如车之两轮、鸟之两翼，推进改革走向深入。从内部看，扩大高校办学自主权的同时如何规范高校办学，是教育行政部门近几年来特别关注的重要问题，目前全国范围内的大学章程正在紧锣密鼓地制订和审核之中，同时也在积极推动各高校健全和完善党委领导下的校长负责制、学术委员会制度、教代会制度、理事会制度等几个主要的高校治理制度。无论从外部还是内部看，“放”与“管”双管齐下，是高等教育综合改革应该遵循的基本方向。

　　高等教育综合改革的目标应该是“完善和发展中国特色现代大学制度，推进高等教育治理体系和治理能力现代化”。改革的核心目标是从“管理”向“治理”转变，从自上而下、一元单向的管理向自上而下与自下而上相结合、多元互动的治理转变，政府转变职能、简政放权、创新方式，充分发挥市场在资源配置中起决定作用。高等教育综合改革的着力点，是改革高等教育内外部治理结构体系。

　　如何认识高校外部治理结构改革的重点？笔者认为，是推进权力分层、分类、分离。分层是指在中央和地方间分权，更好地发挥地方的教育统筹权。分类是区分管理、主办和评价的边界，实现“政府管、高校办、社会评”的“管办评分离”格局。由于长期以来教育行政部门握有重权，所以，“政府管”在“管办评分离”中显得尤其重要，“政府管什么、管到什么程度”直接关系和影响到“高校办什么、办到什么程度”、“社会评什么、评到什么程度”。具体而言，政府要“由微观管理转向宏观管理、由直接管理转向间接管理、由办教育转向管教育、由管理转向服务。”主要任务是简政放权（该放的放掉）、加强法治建设、标准建设和教育督导（该管的管好）。这里需要说明两点：第一，“放权”不仅是教育行政部门的事情，事实上，目前在争取一些办学的权力问题上，教育行政部门和高校往往站在一边，站在另一边的是人事、财政、发展改革等部门。所以，放权不仅从教育行政部门，更应从政府层面系统排查。第二，“放权”的直接对象主要是高校，而不是由另外的某些社会组织来承接政府转移的权力，那样很可能会形成“第二政府”，“放权”的形式有了，但效果怕不会理想。

　　如何认识高校内部治理结构改革的重点？是推进重心下移，完善校院二级治理。事实上，大学内部治理结构与大学外部治理结构颇为相似，是一种“分形”结构。大学内部治理结构也有“管办评”之分，也应走“管办评分离”之路，即“学校管、院系办、师生评”。目前普遍的情形是学校层面集“管办评”于一身，院系没有应有的办学主体地位，师生也没有应有的评价权利。从外部看，高校相对于政府是办学之主体，但从内部看，相对于学校层面，院系（或学科）才是办学之主体，所以，如果说放权，应该把权力放到院系层面。大学的本质属性是学术性，核心任务是培养人才，基本特点是底部沉重。因此，大学在办学过程中要以是否有利于学术发展，是否有利于人才培养，是否有利于激发基层活力为基本原则。目前包括清华大学、北京大学、上海交通大学等在内的经教育部审核通过的国内一流大学综合改革方案中，无不是把校院两级改革看作是综合改革的重要任务，把人权、财权、物权等比较彻底地下放给院系，这将为全国高校的综合改革起到重要的示范引领作用。

　　“治理”或许是认识此轮高等教育综合改革的一把钥匙。正是由于“治理”蕴含着的多元互动、平等共治的理念，为全面深化高等教育综合改革明确了方向。（作者为东北师范大学政策研究室主任）