约瑟夫奈干脆就提出“新公共外交”的概念，意在通过非政府组织、媒体、个人、跨国公司等行为体来提升外交的效果。

　　“公共外交”的概念首先是在1965年由美国塔弗兹大学教授埃德蒙德·古利恩提出的。古利恩的定义是：“公共外交旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响。它包含超越传统外交的国际关系领域： 政府对其他国家舆论的开发， 一国私人利益集团与另一国的互动， 外交使者与国外记者的联络等。”传统上西方学界多强调政府公共外交是一个“自上而下”过程。

　　但近年来，在西方，越来越多的学者倾向于扩大公共外交主体的范畴。约瑟夫奈干脆就提出“新公共外交”的概念，意在通过非政府组织、媒体、个人、跨国公司等行为体来提升外交的效果。而以外交主体对公共外交进行分类，可得到四种外交形态：政府间外交，政府影响本国公众、本国公众与他国政府交往、本国公众与他国公众交往等。而按照奈的定义，除政府间外交，其他都可以被视为公共外交。新公共外交与传统公共外交不同的地方正是行为主体的扩大化。

　　为什么公共外交越来越强调非政府行为体的作用？直接原因当然是911事件。本来自20世纪90年代冷战结束之后，美国已经主动削减了公共外交和对外宣传的预算。但911事件后，政府与公众都开始反思：美国为什么会遭到如此悲剧？这个问题促使美国投入更多资源、召集更多的非政府组织加入公共外交进程，以改善美国形象。因为很明显，在国际上美国非政府组织的形象比美国政府要好得多。

　　但公共外交主体扩大化的更深层原因，则是由于国内外环境的变化。古利恩时代，政府还在对外交往中居于绝对主导地位，冷战中国家安全对国内民主的限制，也约束了美国非政府力量随意参与外交，因此将政府视为公共外交唯一主体是不奇怪的。但20世纪80年代后全球化加速，国家虽仍重要，但其相对重要性已开始下降。越来越多的国内利益集团发现自己的利益与外交直接相关，于是开始关注并参与外交。这导致国家垄断外交的局面开始被打破，政府不得不听取国内民众的意见，更多行为体参与到公共外交中。这些非政府行为体的崛起，有时挑战了国家的权威，有时与国家形成竞争关系。

　　非政府行为主体包括跨国公司、政府间国际组织、非政府组织、基金会、媒体、教育机构、智库、研究机构、个人等等。除跨国公司的持续游说促进了国际贸易自由化之外，非政府组织也逐渐形成了有效的跨国治理、跨国倡议和跨国动员网络。特别是近年来在公共外交领域，非政府组织相比政府显示出了更多优越之处。

　　首先，非政府组织代表了不同层面人民的利益和关切，可以和对象国公众有效对接。在美国，几乎所有社会领域几乎都有专门的社会组织。这些组织不但更加了解相应领域的对象国公众的需求，其民间性、基层沟通能力和渠道以及专业化等优势也使得其更容易接近对象国公众并获得信任。

　　其次，跨国公司、非政府组织乃至个人参与公共外交的目的并不完全是为了帮助政府，而是为了促进本团体利益的实现。因此它们在动员国内力量支持方面更加有效，其动员力常常超过本国政府。再次，非政府组织具有良好的声誉和传统。来自美国和欧洲的慈善组织和基金会为非洲防治艾滋病、援助贫困人口、缓解饥荒等工作做出了巨大贡献，也因此受到当地民众的认可。一些专业人道主义组织，在当地都享有比美国政府更高的受欢迎度。

　　正视非政府公共外交的存在，通过动员非政府行为体的加入，可大大拓展外交渠道和方式。（作者系华南师大政治系副教授）