中央文件首次明确提出要逐步探索的一种协商民主形式—— 抗日战争时期，晋察冀边区是中国共产党在敌后开创的第一个抗日根据地，也是当时各敌后根据地建设的模范。1938年10月，党的六届六中全会主席团在致聂荣臻等人的慰问电中称：你们“已经创造晋察冀边区成为敌后模范的抗日根据地及统一战线的模范区”。晋察冀边区成为模范区，离不开聂荣臻的巨大功劳。

　　聂荣臻在晋察冀边区几乎踏遍了北岳区的山山水水。有一段时间，军区领导机关驻在唐县和家庄，中央分局在阜平易家庄，聂荣臻每次去开会的时候，只带一个警卫员，一人一匹马，一天就跑到了。一路上毫无危险，走到哪里，哪里的老百姓都给他们烧水、指路，照顾得十分周到。聂荣臻在回忆录里说：“在抗日战争中，尽管我们处在敌人的封锁包围之中，甚至我们的司令部距敌人不过几十华里，尽管有许多战火纷飞的场面，但是，我们却有一种安全感。在群众的海洋里，安全得很啊！”

　　之所以说这样的话，是因为晋察冀根据地是个非常巩固、非常可靠的根据地，人民完全站到了共产党八路军一边。说到底，和人民打成一片，是根据地大发展的最主要原因。

　　关于这一点，聂荣臻在与1937年底至1938年初来边区考察的美国海军陆战队上尉卡尔逊的对话中有更进一步的说明。他说：人民便是我们的一个巨大而可靠的供给部。群众不仅供应部队的吃穿，还负责物资的储存、保护。比如，部队需要的大批公粮，需要好多仓库储存，可是，在敌后，我们不可能建立大仓库，就是建起来，敌人一来扫荡，全成敌人的了！部队要打游击，也不可能将那么多的粮食带在身上。怎么办？我们就是依靠群众，解决了这个问题。征集的大批公粮，我们并不集中起来，就储存在每个村子里，部队来了就可以用，走到哪里，哪里都有我们的粮仓。至于粮食的安全问题，也不必担心，敌人的扫荡一开始，群众的第一件工作，便是保护公粮，把公粮藏得严严实实，敌人根本找不到。人民群众就是我们的供给部，这也是我们的一大创造。（作者单位：北京师范大学马克思主义学院）