3.保护区相关地方法规制度日趋完善

　　按照中央《通报》要求，甘肃省抓紧修订相关法规，划定生态红线，推进祁连山国家公园体制试点和自然资源资产产权制度试点，构建产权清晰、责任明确、奖惩分明、追责问责的生态保护与建设长效机制。

　　修订相关地方法规和划定生态保护红线。对《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》等地方法律规章中与上位法冲突的条款进行了修订，同时对全省生态环境保护地方性法规进行了逐项逐条清理；出台了《甘肃祁连山地区生态保护红线划定工作实施方案》，以县为单位对祁连山地区生态保护红线进行了划定，加强生态空间管控。

　　强化规划管控和事中事后监管。甘肃省环保、国土、发改、水利、林业等部门按照部门职责和有关法规，严格建设项目环评准入、规划修编、行政许可、保护验收等环节。加强生态保护执法力度，制定司法改革方案，出台环境保护行政执法与刑事司法衔接工作实施细则，在公安、法院设立涉生态环境资源专门机构，重点环境违法案件由环保部门与监察部门、公安部门联合挂牌督办。同时，有关部门开展专项督查，加强保护区生态环境监测评估，依法查处偷排偷放等破坏生态环境的行为。

　　建立健全生态环境保护制度体系。完善祁连山保护区生态补偿机制，推进祁连山地区黑河、石羊河流域开展上下游横向生态补偿试点，建立以祁连山国家公园为主体的自然保护地体系。制定《甘肃祁连山地区自然资源资产负债表编制制度》，完成了祁连山地区自然资源资产负债表编制工作。制定《甘肃省国家重点生态功能区产业准入负面清单（试行）》，祁连山冰川与水源涵养生态功能区10个县列入范围，严禁发展不符合主体功能定位的产业。出台《甘肃省生态文明建设目标评价考核办法》，将祁连山地区生态环境保护纳入重点督查考核内容，列入省政府环保目标责任考核体系，加大考核分值权重，实行“一票否决”。严格执行《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，对祁连山生态环境问题相关责任人进行了严肃问责，包括省管干部25人、县处级干部41人。同时，在全省开展领导干部自然资源资产离任审计试点。

　　4.一些深层次问题需统筹解决

　　调研组发现，祁连山保护区生态环境问题经过集中整治，生态环境破坏趋势得到有效遏制，生态环境建设取得了阶段性成效，但也遇到一些新的问题和矛盾，亟须综合研判，统筹解决。

　　首先，自然保护区相关法规需进一步完善。《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》）颁布于20世纪90年代，近年虽有修订，但部分规定在执行中遇到一些问题。比如，《条例》规定保护区禁止放牧等人类活动。调研中一些地方干部群众反映，部分原住居民祖祖辈辈生活在保护区，与自然和谐相处，简单封禁、绝对禁牧不利于生态保护。草地上牲畜的适度啃食会促进牧草生长，牛羊的粪便还有施肥作用。如果长期禁牧，草场容易退化，也容易发生火灾。

　　针对上述问题，建议中央和地方有关部门根据保护区的实际，对《条例》中“自然保护区核心区、缓冲区禁止人类活动”“禁止放牧”等条款进行完善，针对不同功能的保护区域提出科学的管理要求，在对自然保护区加强保护的前提下，合理开发和利用自然保护区的资源，实现环保效益与民生效益双赢。

　　其次，祁连山保护区生态补偿力度还需加大。祁连山保护区涵养着疏勒河、石羊河、黑河流域等内陆河，对下游地区用水安全和繁荣发展作出了重要贡献。但调研发现，保护区生态补偿投入明显不足。

　　从横向生态补偿看，调研组在张掖市了解到，2001年对黑河进行分水之前，该市农民用水量达95%，而自2001年按国家要求分水以来，已累计下泄179亿立方米，使内蒙古居延海恢复了60平方公里的水面。张掖农民在枯水期为下泄水不得不减少有效灌溉，但并未得到实际补偿。国家发展改革委已经将祁连山生态补偿示范区纳入国家西部大开发“十三五”规划，甘肃省正在积极向国家汇报衔接，请求开展生态补偿标准体系、生态补偿资金渠道和建立利益双方责权相配套政策框架试点工作。但目前还缺少生态补偿标准、补偿范围、补偿机制、补偿模式、政策约束等方面的具体政策办法，与保护区生态环境问题整治和生态保护的需要不相适应。

　　从纵向生态补偿看，祁连山探采矿权退出补偿资金还有很大缺口。调研组了解到，根据《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》，甘肃省国土厅会同财政厅对保护区未补偿的剩余74宗矿业权进行详细测算，约需补偿资金35.68亿元。2017年甘肃一般公共财政预算收入仅占支出的24.6%，县级财政平均自给率为17.2%，仅靠甘肃地方财政解决保护区矿业权退出补偿矛盾还有很大困难。

　　针对上述问题，建议中央有关部门建立健全科学的生态受益评价体系，尽快出台祁连山保护区跨流域、跨省区的生态补偿政策办法，完善纵向转移支付力度。同时，建议建立区域横向生态补偿制度，将祁连山冰川、雪山、湿地和冻土带等纳入生态补偿范围，按照生态服务价值提高补偿标准，筑牢祁连山西北生态保护屏障。

　　最后，祁连山保护区管理体制机制亟待理顺。调研组了解到，甘肃祁连山国家级自然保护区在管理体制机制上存在不顺畅的问题，如保护区内风景名胜区、森林公园、地质公园设置交叉重叠，由此造成保护区多头管理。据基层同志反映，由于多头管理，各部门下发的文件都要执行，但管护中遇到具体困难却难以解决。同时，祁连山国家级自然保护区管理局属省林业厅管理，既要履行规划、科研、监测、监督、宣传等职责，又要组织实施省林业厅下达的重点生态工程，扮演着“裁判员”和“运动员”双重角色，缺乏地方行政管理的权威性和综合性，这种体制不利于管护工作的长期高效顺畅运行。

　　调研组还了解到，《祁连山国家公园体制试点方案》中，将祁连山国家级自然保护区大部分面积划入了公园范围，提出要建立祁连山国家公园管理体制，统一行使管理保护职责。但在具体操作上，有关市县和部门遇到现实问题，比如，怎样处理国家公园与保护区之间的关系、明确划分相应保护管理职责，目前还缺乏具体的政策办法；如何处理祁连山国家公园管理机构与现有祁连山国家级自然保护区管理局之间的关系、适应新一轮机构改革需要，目前还没有明确的职责定位；如何处理国家拥有国家公园所有权与地方政府履行生态文明建设主体责任之间的关系、充分调动地方和群众保护生态的积极性，目前仍然缺乏科学合理的制度设计。

　　针对上述问题，建议中央相关部门进一步加强对甘肃省的指导，切实提升主管部门权威、靠实属地管理责任、简化中间管理层级、理顺执法管理体制、建立科研监测机构、强化环境监督检查等，形成主管责任、主体责任、监管责任分工明确、权责一致、协调顺畅的保护区管理体制机制。建议围绕国家生态文明建设总体方案和国家主体功能区战略，在推进祁连山国家公园试点中加强顶层设计和总体规划，建立职责明确、权责一致、高效顺畅、监管有力的管理体制机制，形成主管责任、主体责任、监管责任明确的责任体系。

　　（作者：中央党校第44期中青一班二支部调研组 调研组成员：郭轲、杜业栋、常正国、周桂娟、包献华、朱守科、田延辉）