新农保和城居保的合并，并不意外。但这只是迈出了第一步，离社会养老保险真正城乡一体、整合统一，还有很长的路要走。

    国务院常务会议决定，新型农村社会养老保险（新农保）和城镇居民社会养老保险（城居保）合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，迈出了中国社会保险整合的重要一步。中共十八届三中全会做出以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，全面深化改革的战略决策，作为城乡一体化和社会养老保险整合的必然要求和重要方面之一，新农保和城居保的合并，并不意外。但这只是迈出了第一步，离社会养老保险真正城乡一体、整合统一，还有很长的路要走。

    社会养老保险的整合，要求在横向上覆盖不同人群的制度并轨，而不同制度的并轨，要求在纵向上各制度框架的主要构件并轨，包括制度模式、筹资方式、支付水平等。我国目前社会养老保险多元并行，主要有四项制度，除了新农保和城居保，还有城镇职工基本养老保险和机关事业单位养老保险，分别覆盖农村居民、城镇非就业居民、城镇企业职工、公务员和事业单位职工。因此，社会养老保险真正城乡一体、整合统一，必须做到四项制度的并轨，也就是做到四项制度在制度模式、筹资方式和支付水平等方面的并轨。这是一个复杂的系统工程，涉及的人群广，利益调整的幅度大，不是一蹴而就的，必然也是逐步实施渐进实现的。

    新农保和城居保的合并，只是实现了最容易整合的两项制度的合并，因为这两项制度在合并之前，制度框架基本一致，都是覆盖非正规就业居民，都是采用个人缴、集体助、政府补的筹资方式，而且已经有很多地区试行并轨，积累了经验。

    未来的路还很长，挑战主要体现在以下几个方面：首先是机关事业单位养老保险向城镇职工基本养老保险的转型，这涉及事业单位的改革，涉及公务员体制的改革，也涉及财政预算的调整。事业单位改革已经多年，部分事业单位已经加入社会养老保险体系，但事业单位改革总体上挑战很大。公务员养老金转型，涉及公务员整体薪酬体系的调整。

    其次是城镇职工基本养老保险制度和统一的城乡居民基本养老保险制度的并轨，这涉及在纵向上筹资、待遇水平的并轨和制度模式的并轨。不同人群之间收入水平的差异是长期存在的客观事实，实现筹资水平并轨，通过个人支付难度大，通过财政补贴压力大。这也是为何国务院会议仍然要求新农保和城居保合并后在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前保持基本一致，也就是说城乡人群之间仍然可能存在一定差异。城镇职工基本养老保险是以雇员身份为基础的社会保险，城乡居民基本养老保险制度是以公民身份为基础的社会保险，性质不同，筹资方式不同，两者的并轨将是最大的制度挑战。