备受关注的新一轮农村土地制度改革，既要充分发挥中央政策的指引作用，也要高度重视发挥国家法律的保障作用

    中央一号文件首次提出农民承包经营权可抵押。中共中央、国务院近日印发2014年一号文件。文件确定坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化，首次提出赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。

    在土地流转中，农民应该是最大的赢家。党的十八届三中全会明确提出“构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产性权利”。新一轮农村土地制度改革的核心，就是要赋予农民更多财产权利。中央一号文件首次提出农民承包经营权可抵押，强调稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。此举将释放巨大改革红利，推动了农村生产力的再次大解放。

    赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，使农民拥有更多的土地使用权权能，让农民拥有承包地的权能更加完整和充分，有利于进一步完善农民同土地的关系，有利于维护农民土地权益，有利于保护土地使用权作为农民的用益物权，有利于扩展农地的生产经营功能。在我国，农村土地属于集体所有，农民通过承包经营获得的是土地的使用权。农民拥有的土地使用权主要是两个部分，一个是土地承包经营权，包括耕地、林地、草地的承包经营权，另一个是宅基地使用权。

    另外，农民可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包集体的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，获得“四荒地”承包经营权。按照物权法的规定，土地承包经营权属于用益物权，农民享有的承包地权能包括占有、使用、收益以及承包经营权转包、出租、互换、转让或其他流转方式。但物权法又规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不能抵押，因而使得农民拥有的土地承包经营权的用益物权权能不完整、不充分。有必要从政策和法律上赋予农民更多的土地使用权权能，赋予农民对土地承包经营权拥有抵押、担保等权利，使农民能够以土地承包经营权进行抵押、担保等活动。将抵押、担保权注入土地承包经营权权能，可以充分活化土地使用权的金融功能和作用，扩大农村有效担保物范围，有效缓解农业农村发展中面临的融资难问题。

    需要指出的是，赋予土地承包经营权抵押、担保权能，并不会改变农村土地集体所有性质。土地承包经营权抵押，所抵押的只是农民对土地的使用权，即用益物权，而不是土地的所有权。2007年颁布的物权法将土地承包经营权界定为用益物权。用益物权抵押并不会改变农村土地的集体所有权性质。即使出现抵押风险，所转移的也只是土地承包经营权，即转移的是土地的使用权，土地的所有权并不会发生转移，农村土地集体所有的性质不会改变。农民通过农村土地的转让承包获得租金，就是因为转让了经营权；经营权就是收益，抵押经营权就是抵押土地的预期收益，即使抵押失败了也只涉及抵押的农民与银行约定的几年经营权，并不会改变集体所有制。

    土地承包经营权是农村承包经营关系的新型物权，应当受到法律的保护。既要从政策上赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能，也要注意与现行法律法规保持衔接，及时修订相关法律法规，当务之急要修改农村土地承包法、物权法等法律，明确承包经营权、承包权和经营权的内容、性质、内涵及法律关系。此外，有必要制定农村宅基地管理法，依法保障农户宅基地用益物权，依法保护农民对宅基地之上住房财产的占有使用收益权利，实质性发挥农民住房财产在增加农民财产收入中的重大作用。

    市场经济就是法治经济。备受关注的新一轮农村土地制度改革，既要充分发挥中央政策的指引作用，也要高度重视发挥国家法律的保障作用，及时通过立法和修法巩固改革成果，真正让土地改革纳入法治轨道，为农民获得更多财产权利提供法律的保护伞。