推进依法决策重在制度落实

　　■陈保中

　　党的十八届四中全会《决定》对建设法治政府进行了更加全面系统的部署。在建设法治政府的过程中，一个重要的问题是如何推进政府的依法决策。

　　党的十八大明确指出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”十八届三中全会进一步指出，要“建立健全决策咨询制度”。十八届四中全会《决定》就依法决策提出了完整的程序要求，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。法定程序的明确，为界定违法决策提供了重要法律依据。

　　行政决策往往有显著的公共性，它常涉及利益冲突，如环保决策，常常涉及民众环境诉求与政府发展经济的政绩诉求之间的张力，涉及广大民众的切身利益，也会涉及不同的区域和部门的利益。只有依法决策，才能平衡各种利益关系，也才能保证决策平稳有效实施。依法是行政决策必须遵循的基本准则。尤其是重大行政决策关乎民生，关乎经济社会的建设，关乎城市乃至国家的稳定与发展。重大决策的“重大”性，要求整个决策程序必须符合法律规定，必须能够更好地体现民意，必须能够得到科学论证、合法审查、集体讨论，坚决避免“一言堂”决策模式的主观和狭隘性。

　　行政决策是政府的一项重要职能。加快法治政府建设，制度设计将更加关注决策行为的规范。根据《决定》精神，一项行政决策要获得合法性，必须具备如下基本要素：

　　一是权限合法。行政决策的内容往往具有重大性、广泛性，行政决策涉及对公共资源的分配，影响到社会生活的方方面面。因此，行政决策只能是政府职权范围内的授权事项，不能越权决策和滥用决策。

　　二是程序正当。即便决策内容上没有瑕疵，决策程序不合法也会影响决策的有效性，程序正当是行政决策合法性的关键所在。

　　三是过程公开。所谓过程公开，就是决策依据、决策事项、决策信息和结果的公开，公众有权查阅。过程公开，是公共决策公众参与和专家论证等程序的基本前提。对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。

　　四是责任明确。权责一致是建设法治政府的内在要求，也是政府决策有效性的重要制度保障。《决定》提出，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

　　五是合法性审查。合法性审查，既是依法决策的一项程序性要求，也是合法决策的重要的程序性保障。《决定》强调，未经审查或者审查不合法的，不得提交讨论。

　　未来要进一步推动依法决策，需要特别重视机制的完善，切实把制度落到实处。四中全会《决定》中的一个突出亮点，就是“机制”的完善：以机制细化制度、以机制落实制度。《决定》比较系统地阐述了“决策机制”：合法性审查机制、法律顾问机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等，相应机制的完善必将大大推进决策行为的规范化，使依法、科学、民主决策从原则走向具体，从文本走向实践。当然，决策制度、机制、程序要求落到实处亦非易事。要细化重大行政决策法定程序，对公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论制度等逐项进行细化，防止形式主义；　要明确合法性审查的主体、程序、责任；问责制度常态化则有更多问题需要研究，“问谁责”、“谁来问”等都是需要解决的问题。

　　未来要进一步推动依法决策，还应当构建和完善更多公众有序参与决策平台。就公众参与程序而言，从实践情况看，一些地方政府尽管在决策过程中设置了公众参与途径，但相对而言，老套路多，有效的新方式少。要积极营造公众参与的便利平台、机制，将公民积极参与的热情与政府管理过程有机结合起来，将有序的公民参与纳入到公共管理过程中去。同时，意见反馈制度可以提高公众意见采纳的公正性和公开性，保证决策的科学性，同时也能使公众感受到自身在公共管理活动中的价值，进而激发公众参与决策、自觉遵守法律的热情和意识，决策部门也应当更加重视社会公众意见的反馈。

　　总的来说，法治是一种实践性社会进程，需要坚持不懈地探索。必须以改革精神，通过制度细化、机制创新，切实落实《决定》提出的一系列重要观点、重要举措，这对于推进依法行政和依法决策也是一个重要的使命。

　　以法治规范引导社会组织健康发展

　　■何海兵

　　十八届四中全会《决定》明确指出：“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。”社会组织是国家治理的重要主体，推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制，改进社会治理方式，建立现代社会治理模式，社会组织不可或缺。但社会组织如何体现主体性，如何成为合格的社会主体，既需要培育，又需要法治的规范和引导。

　　一是规范社会组织健康发展。社会组织发展需要有法可依，完备的法律体系是社会组织健康发展并发挥其作用的关键所在，但目前制约我国社会组织发展的瓶颈之一就是有关社会组织的法律、法规不健全。首先，应当健全完善社会组织的有关立法。其次，要重视社会组织行业规章、团体章程的制定与执行。四中全会《决定》中提出，“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。加强社会组织自律建设，是社会组织健康发展的内在要求。社会组织要明确章程的主导地位、树立章程的权威性，严格按照章程规定的宗旨和业务范围开展活动。完善社会组织的内部管理制度，健全法人治理结构，建立社会组织的人事、财务、档案、会议等制度。行业协会应根据行业发展要求，制定行业自律公约，维护公平竞争的市场秩序，制定行业职业道德准则，规范从业人员的职业行为。再次，要建立健全第三方评估机制。当前，社会组织在我国社会治理中发挥着积极作用，但是社会组织类型复杂多样，也存在着良莠不齐的问题，比如一些组织机构不健全、行为不规范、社会公信力不高等。为了规范社会组织健康发展，引入第三方评估机制是加强社会组织监管的现实选择，可以弥补政府监督机制的不足。通过评估明确社会组织发展目标和方向，从而推动社会组织全面健康发展。

　　二是引导社会组织健康发展。除了规范社会组织发展的法律法规之外，还需要完善社会组织的配套法律法规。当前，我国社会组织发展面临的突出问题是经费不足和人才流失。由于政府职能转变不够到位，社会公益慈善事业又不发达，社会组织常常会为了生存而寻求资源，但有些资源依赖会削弱社会组织的自主性，有的社会组织还会从事违规行为，从而影响社会组织的合法性。同时，社会组织的发展有赖于专业社会工作人才，但目前我国社会工作人才的薪酬待遇较低，社会地位不高，发展空间又有限。根据初步统计，上海市各高校社工专业毕业生毕业后留在本领域工作的仅5%左右。社会组织不仅招人难，招进来之后也很难留住人，人才流失也比较严重，有经验的社工很难积淀下来。因此，要引导社会组织健康发展，还需要创造良好的法律制度环境。首先，健全和完善有关社会组织的财务收支、税收管理、募捐和捐助及优惠待遇等法律规定。比如，在税法方面，是否可以制定公开透明的社会组织税收政策，建立一套规范统一的社会组织税制。目前社会组织被当作企业一样对待，按企业的标准进行课税，这对社会组织的发展是不利的。国家是否可以考虑增加社会组织取得税收减免优惠的种类和范围，进一步扩大社会组织所得税优惠的范围和幅度，通过税收优惠政策等扶助社会组织的成长。其次，加大政府购买公共服务的力度，增加社会组织的收入来源。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。政府可以通过购买公共服务的方式，发挥社会组织的功能。再次，加强社会组织人才队伍建设，提升社会服务水平。建立健全社会组织工作人员工资、职称、保险、福利等方面政策法规，建立社会组织工作人员的职业发展体系，确立薪酬合理增长机制，切实解决社会组织工作人员的后顾之忧。建立社会组织工作人才培训基地，对社会组织负责人、专业岗位人员、社会工作者开展针对性、灵活多样的能力培训和项目培训，构建社会组织专业人才梯队。注重培育先进典型，加强舆论宣传，切实提高社会组织工作人员的社会地位。