全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，需要正确理解现代法治的本质和目的。笔者认为，良法是法治的本质规定，善治则是法治的目的。社会主义法治建设，不能偏离良法的本质和善治的目的。

　　良法是法治的本质规定

　　良法之所以是法治的基本特质，是因为离开良法的法治，会导致“恶法暴政”。恶法暴政是以合法手段施行的“法律统治”，同“人治暴政”一样具有危害性，甚或比“人治暴政”危害性更大，它背离了现代法治超越“人治”的本意和进步性。

　　由于法治在规范的意义上是法律功能和作用的有效发挥而形成的和谐有序的良好社会状态，因此，法律本身的性质至关重要。如果说法律存在是依法而治的前提，恶法暴政是对法治的背叛，那么法律的良善性质就是法治的本质要求。何为良法？良法是合乎社会发展客观规律、促进人的全面自由发展、代表广大人民群众意志和利益、依照法定程序制定和颁布的实在法。良法不是法律的天然本性，而是立法者秉持正义精神与恰到好处地运用法律智慧的结晶。

　　良法是稳定性与变化性的统一，是法律不断完善的一种动态状态。我们要用辩证的思维理解良法与恶法的对立关系。事实上，恶法有客观恶法与主观恶法之分。客观恶法有两种情况：一种是由于人类理性的有限性、社会利益关系和矛盾的复杂性，立法者因认识和概括能力的局限等，致使有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强；另一种是法律本身的稳定性、修改的迟滞性，致使一些现行法律，因没有及时修订、完善、废止而滞后于社会利益关系的变化，致使相关法律规范无法公正地调节现有社会利益关系和矛盾，甚至出现现行不合理的法律成为恶行孵化器的现象。“主观恶法”也有两种情况：一种是立法工作中部门化倾向、争权诿责导致法律偏私，即违背正义理念和道德精神，法律规范的利益关系失衡，倾斜于相关的部门利益；另一种情况是立法者受特殊利益集团、强势利益集团“俘获”或强压，失去公正立场，导致制定出的法律法规不能合理规划现有利益关系和形成合理的社会利益格局，出现特殊利益集团对社会合作利益的掠夺现象。

　　可见，不是社会只要实行了法律的统治就是法治社会，而是首先需要克服“主观恶法”的偏私，并尽量避免“客观恶法”。只有良法之治的法治，才是人类社会发展和进步所要求的真正法治。为此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求我国立法“恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。

　　良法是法治效力的前提保障，是法治的生命线。法律的制定和实施的目的，不仅是对违法者进行惩处而实现“矫正性公正”，而且是使社会成员守法、信法、具有法律信仰。社会成员法律信仰的形成，既来自法律实效而产生的法律权威和威慑，也来自法律本身的正当性。“正当性”所具有的合乎事物规律、符合一定社会规范或标准的客观面向，使得获得正当性的事物，具有了存在的合理性和道义性。正是由于正当性具有价值合理性的内在意蕴，所以，具有正当性的事物才易于促进人们形成“同意”“认可”的态度倾向性以及“相信”“信服”的信念的坚定性。毋庸置疑，法律要获得社会成员的忠诚和信守，必须要具有正当性，法律的正当性不仅来自形式的合法性，更来自内容的正义性，即良法。质言之，能够为社会成员普遍服膺的法律，必定是具有合规律性、合理性的良法。毋庸置疑，科学立法是严格执法、公正司法、全民守法的前提。

　　善治是法治的目的

　　现代“法治”的最终目的是实现社会的善治，离开社会善治目的的“法治”，是“以法为工具和手段来治理国家”（rule by law）的“以法治国”而不是“以法为根据和准则来治理国家”（rule of law）的“依法治国”。在一定意义上可以说，“善治”目的是“传统法治”与“现代法治”的本质区别之一。

　　善治包括善政、社会共治和社会公共利益最大化。善政是在法治框架下，政府的权力受到法律的合理规范、制约，依法行政而实现的廉洁、高效的政通人和的政府管理状态。显然，善治既表现为政府代表人民管理公共事务的权力因受到法律约制而不能任性，权力被关进笼子里，受人民群众的监督，也表现在法律平等上，政府与社会其他主体一样，既不能居于法之上，也不能处于法之外，国家权力预设在法律的框架内，表现为执政为民，推行惠及百姓的各项公平政策和制度，实现和维护好人民群众的普遍利益。可见，政府制定和执行合理的制度，是善政的前提和保障。因为政府制定和推行的社会政策、法律制度等作为宏观性的公共产品，具有“决定不同社会群体的资源、地位和权力分配”（韦伯语）的作用，所以，对社会资源进行分配的法律规定，唯有符合公平正义精神和要求，才能夯实善政的基础。

　　在民主社会中，善治不仅需要政府的善政，也需要国家、社会、公民主体相互合作、协同治理而实现的共治。在法治框架下，多元化的社会管理主体，需要法律对其权力与义务进行合理的规范，从而达到分权制衡的共治状态。无论是善政还是多元社会主体共治，都是为了实现社会公共利益的最大化。应该说，促进公共利益最大化是善治的根本目的。事实上，在个体的原子化存在、阶层和特殊利益集团存在的现代社会，要促进社会公共利益最大化，必须要有反映和代表社会公共利益的法律给予强力保障。因为在现代市场经济社会，个体的原子存在方式使“社会”成为了分离个体的机械聚集（滕尼斯语）；社会成员因职业、收入、社会地位等形成的各个阶层、利益集团，利益诉求不仅具有多样性，而且具有特殊性，因而，要避免特殊利益集团或强势利益集团对其他阶层或弱势群体利益的蚕食，必须要制定和实行代表广大人民群众共同利益的法律、法规，唯有如此，才能实现法治的善治目的。

　　上述分析表明，法治所实现的善治目的，必须以合理的制度安排、合乎正义的法令、法律为前提。正因为此，罗尔斯在其《正义论》中强调：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”所以说，现代法治的目的，不是一般的社会治理，而是善治。

　　（作者单位：常州大学史良法学院）