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近日，英国公布了一份与卢旺达的合作协议，其核心是将英国的难民申请与接纳工作“外包”至卢旺达。英国政府称，这将“有助于打击非法移民的国际挑战，打破人口走私犯罪团伙的运作模式”。

尽管这一计划能否成功仍存较大不确定性，但在西方政治内顾性加剧、难民“开门”政策一去不复返的背景下，英国此举恐将引发其他国家效仿。

“合作伙伴”互有需求

根据英国政府的计划，自2022年1月1日起，乘坐小船或其他形式“非法”抵达英国的人将被送往卢旺达，并在那里开展庇护申请处理工作。申请通过者将被允许在卢旺达建立“新生活”，并获得至多5年的培训与资助。申请未通过者也有机会申请留在卢旺达，或被移送原籍国。

这一计划将首先适用于单身男子，英国政府将负担难民申请、住宿和融入当地社会的相关费用，并承诺为卢旺达提供1.2亿英镑资助。

据英国媒体透露，英国就难民问题此前也接触过加纳和阿尔巴尼亚，但遭加纳公开拒绝，阿尔巴尼亚驻英大使也称“此种协议违反国际法，与本国立场完全相悖”。

而英国与卢旺达这一非洲内陆国家成为“合作伙伴”，是因为双方互有需求。英国将为此协议提供相当大的经济资助，这对卢旺达是笔不小的收入。卢旺达有较为丰富的难民接待经验，且是非洲增速较快的经济体，英国将卢旺达作为难民接待国也便于其应对来自国内外的诘问。

英国政府急于推动此份协议，主要出于当前党派政治和国内政治的需要。

自“派对门”丑闻曝光以来，英国首相约翰逊在保守党内的地位受到极大削弱。尽管党内议员只是引而不发，但保守党在地方选举或补选的失利仍可能促使议员采取行动。约翰逊因此计划用强硬的难民政策讨保守党议员欢心。

实际上，早在今年1月“派对门”初曝光时，约翰逊幕僚就为其想出“红肉计划”来争取保守党议员支持。这些政策除包括取消BBC电视牌照许可费、取消疫情限制措施外，也包括在非洲国家建立“海外难民中心”。

两难之中寻找平衡

保守党历来在移民问题上持强硬立场，近年来一些反移民政策，如2012年时任内政大臣特蕾莎·梅提出的“营造对移民的敌对环境”及日后“疾风一代移民”的丑闻，均出自保守党政府。而从投票记录上看，保守党对于“海外难民处理中心”也普遍持支持态度。

尽管英国历史上也曾有1948年《国籍法》这样的移民开放政策，但实际上《国籍法》只是英国历史插曲而非主流。英国移民政策的主导仍然是在两难问题中找平衡，即一方面吸引移民以满足经济发展的劳动力需求，另一方面则要应对移民问题政治化的后果，如英国“脱欧”。

英国“脱欧”后，移民问题的高度政治化并未终结。自2018年以来，乘坐小船从法国加来偷渡至英国多佛的人数呈指数级上升，“小船难民潮”成为英国国内政治的高热度话题。另一方面，“脱欧”后英国出现大量技能工人短缺，为维持科学技术竞争力英国也需引入高端人才，因此英国对移民的需求仍然没有改变。

近年来，约翰逊政府试图为这一两难问题找到一个简单明了的解决方案，即加大筛选。2021年英国引入新的积分制度，吸引高质量移民，满足经济发展的需求。而对于难民，筛选也同样适用。近期，英国正在推行的“国籍与边境法案”明确表示，要“对直接逃离迫害、通过安全和合法途径抵达英国的难民与非法抵达者做区别”。

英国将近期批准来英的乌克兰难民归于前一类，而将坐着小船、不请自来的难民看作打击“人口走私集团”的连带对象。对于这些“非法抵达者”，英国一方面让军队接手海上执法，增加船只和空中监控设施，另一方面则是与卢旺达达成协议，付出相对少量的经济成本将问题转移给他国。

能否成功尚不确定

从英国国内政治的角度看，与卢旺达的协议是笔合理的交易。内政大臣帕特尔已经通过“大臣决议”方式给该计划背书，约翰逊也对协议大加褒扬。英国政府正全力推进此份协议落地，计划于几周内将首批申请者运往卢旺达。

然而这一计划能否成功，仍然存在较大不确定性。

一是“海外难民中心”在人权和人道主义问题上存在巨大争议。

协议已引发英国反对党工党、宗教界人士的强烈不安。联合国难民事务高级专员办事处也对这一协议表示强烈反对。澳大利亚在巴布亚新几内亚的难民中心就因人权问题受到联合国及人权组织批评，最后以关门告终。

二是英国政府希望通过将难民送往卢旺达，“威慑”潜在的难民不要再冒险前往英国，但这一政策能否起到对难民的遏阻效果尚不确定。英媒称英国将为每位送往卢旺达的难民申请者花费3万英镑，若难民持续增加，恐怕支出会远远超过预期，而使英国无以为继。

尽管如此，这一协议还是引起了欧洲一些国家的积极关注。丹麦移民大臣表态称，其他欧洲国家应当支持以这一“与特定国家合作”的方式，来应对相似问题。事实上，丹麦、以色列以及欧盟均有类似计划，只是尚未落地。

目前，欧洲经济复苏前景不佳，民粹主义阴影不散。英国这一“花钱消灾”、将难民问题“外包”的政策，倒更能反映欧洲难民政策的发展趋势。

（作者为中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员）

英国与卢旺达达成难民“外包”协议，是因为双方各有所求。从英国国内政治来说，约翰逊政府希望通过将移民区别对待的方式，来化解既需要移民提供劳动力、又要应对移民问题政治化的两难处境。