●观点

在依法治国思想的指引下，如何以法律制度保障企事业单位民主管理的实现，成为重要的思考方向。要正确理解民主管理的目的，分类设置民主管理制度，分层设置民主管理权限。

党的二十大报告提出，全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，维护职工合法权益。报告再次强调了企事业单位民主管理是社会主义基层民主的重要形态，并将其置于全过程人民民主重要体现的高度。在依法治国思想的指引下，如何以法律制度保障企事业单位民主管理的实现，也成为重要的思考方向。今年两会期间，推进企事业单位民主管理立法也受到各方关注。

从制度发展来看，企事业单位民主管理制度在我国由来已久。1922年中国劳动组合书记部拟定的劳动法案大纲第14条已经提出了劳动者参与管理的权利。此后，党领导下的劳动立法基本都有劳动者参与管理的内容，但法律层面上系统性的民主管理立法却始终未能完成。立足新时代和党的二十大的新要求，有必要重新审视民主管理立法的必要性、存在的问题和未来走向。

当前民主管理立法的必要性

当前，推动企事业单位民主管理立法有其新的必要性和契机，主要包括如下方面。

其一，民主发展有需要。党的二十大报告重申了企事业民主管理作为社会主义基层民主的形态，是全过程人民民主的重要表现。社会主义基层民主其他表现形式，例如村民自治、居民自治等都已经完成立法，唯有涉及亿万劳动者和企业利益的企事业单位民主管理未有系统立法保障。

其二，法律完善有要求。党的二十大报告提出健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，对劳动立法提出新要求。民主管理立法可以推动健全劳动法律、完善劳动关系协调机制和保障劳动者权益三个目标的同时实现。

其三，制度理念有优势。从市场经济国家的一般经验来看，在协调劳动关系的众多制度中，民主管理具有很强的合作色彩，是劳动者和用人单位以协商合作形式协调劳动关系的方式。这一制度特点与我国构建和谐劳动关系的基本思路非常契合。

其四，理论基础有共识。在多年讨论的基础上，理论和实务对民主管理的经济根源和法律定位已有更清晰的认识并形成共识，从所有权负有社会义务、人力资本理论出发对企事业单位民主管理正当性基础的论证，可以形成自洽，并能融入现有劳动关系协调机制和法律体系中的理论。这些共识为进一步进行规则性安排提供了基础和支撑。

民主管理立法的发展状况与存在问题

法律制度的发展完善具有延续性。对民主管理立法而言，现行法律基础构成了制度发展的基础，其所面临的问题也是未来立法需要重点解决的问题。

在现行法中，1982年宪法第16条第2款、第17条第2款分别规定了国有企业和集体企业的民主管理。基于宪法的规定，20世纪80年代末和90年代初通过的相关法律，主要都是围绕国有企业和集体企业的民主管理进行制度设计。这一格局从1995年劳动法的施行开始转变，劳动法第8条不区分企业所有制形态，规定了普遍的民主管理制度。2001年修订的工会法第6条第3款同样规定了普遍的民主管理制度，同时在基层工会一章针对国有企业、集体企业和其他企业分别进行了民主管理的制度安排。2005年修订的公司法第18条第2款明确了公司普遍开展民主管理。此外，多地也通过制定工会法实施办法、企业民主管理条例、职工代表大会条例等对企业民主管理进行制度完善。

现行立法为未来的法律完善提供了丰富资源，但也存在一些问题。其一，宪法、法律层级的规定内容比较原则，仅明确了劳动者有权参与民主管理，并无具体制度设计；规定具体制度的其他规范位阶较低，如《企业民主管理规定》并不是法律，无法设置法律责任，地方性法规受制于上位法的规定不足和立法权限限制，往往缺乏刚性责任规定，使民主管理制度落实的责任保障不到位。其二，不同时期、不同社会经济背景下的制度同时存在，制度冲突、不协调以及不能适应当下发展趋势的问题比较明显。其三，在具体制度内容方面，还存在一些内容与现代企业制度不相协调的问题。例如，职代会与职工董事会、监事会的关系没有很好理顺；厂务公开与企业商业秘密保护的界限规则不够明晰等。

民主管理立法需要解决的基础问题

上述民主管理立法的状况显然不能满足新时代企事业单位民主管理工作的开展。面向未来，推进企事业单位民主管理立法需要重点解决如下问题。

其一，正确理解企事业单位民主管理的目的。应明确民主管理制度既以劳动者权益维护为目的，也以实现劳动关系领域的沟通协作为目的。通过实行民主管理，可以让劳动者对用工管理等有参与和表达的机会，避免劳动者成为劳动关系的客体，实现劳动者权益维护。同时，民主管理也可以促进劳动者与用人单位的合作与信赖、形成企业内部秩序、协调不同劳动者群体之间的利益冲突、预防群体性争议等，助推劳动者与用人单位形成合作生产的共同体，最终推动构建和谐劳动关系，提高生产效率。

其二，分类设置企事业单位民主管理制度。在我国，公有制企业和民营企业都是市场经济的参与者，应遵循同样的市场规则。在民主管理制度设计上，二者首先应具有共同的规则。保护劳动者的直接目的决定了民主管理的事项仅限于与劳动者切身利益有关的事项，不应介入企业生产管理和投资决策。但公有制企业的民主管理尚有全民所有制或集体所有制作为支撑，其劳动者参与民主管理的权限应更全面，更具有决定性，故对两种企业类型分类设置民主管理制度有其必要性。

其三，分层设置企事业单位民主管理的权限。从民主管理制度的目的和功能出发，企事业单位民主管理权限应区分为表决通过、意见表达、知情、监督、动议等介入用人单位用工管理中程度不同的具体权限，根据需要参与的事项对劳动者权益维护、企事业单位内部秩序生成等，分别明确归入不同权限、不同事项的具体范围。精细化的权限设计是民主管理制度合理性和可行性的重要保障。

（作者为中央财经大学法学院教授）