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尽管这份战略文件在一定程度上彰显了德国联邦政府改革的决心以及各部门、各党派的妥协意愿，但无论是捉襟见肘的资源配套，还是碎片化格局中的利益诉求差异，都注定在“打造军事强国、构建综合安全文化”的进程中，德国政府还有很多功课需要做。

经过一年多时间的商讨，德国首份国家安全战略日前正式出台。德国总理朔尔茨、外长贝尔伯克、财长林德纳、内政部长费泽以及防长皮斯托留斯出席新闻发布会，并对文件主要内容进行介绍，提出德国安全政策的三大维度，即防御能力、韧性以及可持续性。但实际上共计76页的战略文本并无太多新意，更多的是对德国自乌克兰危机以来在外交及安全领域政策转型调整的整理和归纳。

总体来看，该战略文件充分体现了德国联邦政府“泛安全化”思维模式的固化。

乌克兰危机的爆发对德国传统安全观和秩序观产生了强烈冲击，朔尔茨“时代转折”的议会演讲将安全议题提升至德国战后前所未有的战略高度。跳脱传统军事安全范畴，德国国家安全战略构建了涵盖经贸科技、能源和原材料供应、网络及数据安全、气候变化等议题领域在内的“综合安全”概念。

不仅如此，由于该战略由外交部而非国防部主导研拟，文件还具有鲜明的“绿党”特色。“维护女性权益”“消除贫困饥饿”“实现社会公正”等严格意义上非安全相关，但系绿党核心关切的议题，统统被写入了国家安全战略，进一步强化了“国家安全”概念泛化的倾向。

此外，从“谨慎克制”到“威慑遏制”的德国安全战略文化转变亦值得密切关注。

现实的热战威胁以及不断发酵的大国博弈和地缘冲突风险，为德逐步突破历史禁忌、提升军事力量提供了合法性。欧洲和平红利时代的结束，推动德国清醒认知到“和平与自由不会从天而降”，开始寻求在军事手段和经济外交手段之间形成新的政策平衡，并强化了承担更多防务责任的自觉。

文件强调，德“作为欧盟第一大国以及北约成员国肩负维护欧洲及盟友安全、稳定、繁荣以及可持续发展的特殊责任，将联邦国防军定义为欧洲防务的基石，将捍卫欧洲秩序和价值观视为其核心任务”。俄罗斯则被定义为“可预见时间内欧洲-大西洋地区和平与安全的最大威胁”，此前“构建包括俄在内的欧洲安全格局”的政策逻辑被对抗性思维取代。

这份文件中，涉华定位虽延续了“合作伙伴、竞争者和制度性对手”的三分法，驳斥了“脱钩断链”以及非黑即白的零和博弈思维，强调对华政策的平衡性，但同样明确了即将出台的“中国战略”专门文件以“去风险”为主导思想，指出两国关系中“竞争和对抗的因素在上升”。

但诚如文件中所强调的那样，德国国家安全战略文件的出台是“起点而非终点”，联邦政府希望借此引发全社会广泛关注和讨论，统筹联邦及地方各级政府、社会各界力量，最终推动德国综合安全战略文化的形成。因此，文件中多为原则性表述，具体行动计划仍待后续进一步讨论。尽管如此，目前我们已可窥见联邦政府在该文件执行落地进程中面临较大困难。

所谓“提高军费开支至国民生产总值2%”的承诺系“多年平均水平”，如2022年德国防支出在其GDP中的占比实际上不足1.5%。虽然财长林德纳表示德国将在2024年实现达标，但填补相关预算缺口的资金仍主要源于去年6月通过的五年期特别国防基金。然而自去年最后一个季度以来，德国经济已连续两个季度出现萎缩，陷入技术性衰退，且欧盟机构对德国2023年的经济增长预期仅为0.2%，远低于欧盟1%平均水平。因此，经济承压背景下，联邦政府是否有能力保障持续的资源投入存在较大不确定性。

“后默克尔时代”政党碎片化格局，亦将成为联邦政府推动政策执行落地的“绊脚石”。研拟国家安全战略是执政联盟“红绿灯”三党在2021年12月签署的组阁协议中的约定。原计划于新政府上台后一年内发布，但由于各党派及各部门之间存在较大分歧，该战略发布时间一再推延。

联邦政府内部的核心争议在于国家安全委员会的管辖归属问题。朔尔茨坚持国家安全决策权应集中于总理府，但贝尔伯克主张外交与安全事务应由外交部牵头。因始终无法达成一致，在最终的正式文件中，组建国家安全委员会的设想被彻底删除。而总理府与外交部围绕“最终话语权的内斗”还远未停息。在尚未出台的“中国战略”中，联邦政府依然面临以朔尔茨为代表的经济外交路线和以贝尔伯克为代表的价值观外交路线之间的博弈。

随着2025联邦大选的临近，各党派利益诉求差异愈发凸显，能源转型、对外经济政策改革等德国内政外交各领域议题，或均将成为各党派展开博弈的“战场”，进一步推高联邦政府协商成本，阻碍政策转型落地。

因此，尽管这份战略文件在一定程度上彰显了联邦政府改革的决心以及各部门、各党派的妥协意愿，但无论是捉襟见肘的资源配套，还是碎片化格局中的利益诉求差异，都注定在“打造军事强国、构建综合安全文化”的进程中，德国联邦政府还有很多功课需要做。（作者为中国国际问题研究院欧洲所助理研究员）