开栏的话

为搭建一个理论探讨、交流思想、分享智慧的平台，从不同视角出发，更好推进理论创新，解决实践难题，即日起，本版开设《理论圆桌》栏目，定期邀请专家学者、业界专业人士就当下热点问题进行深入探讨，探寻问题解决方案。敬请关注。

本期嘉宾：

中国人民大学劳动关系研究所所长、教授 吴清军

中国社会科学院法学研究所社会法室副主任、研究员 王天玉

北京中银律师事务所高级合伙人、律师 杨保全

今年的政府工作报告提出，分类完善灵活就业服务保障措施，扩大新就业形态就业人员职业伤害保障试点，为新就业形态劳动者权益保障提出新要求。近年来，针对这一群体的劳动保障痛点难点，社会各方高度重视，不断推进劳动权益保障的理论创新与制度完善。

温故知“新”。对以往的探索进行回顾与梳理，分析现象背后的本质问题，有助于未来进一步推进新就业形态劳动保障体系完善。那么，新就业形态劳动者面临哪些保障痛点，为何会出现这些问题？已经进行了哪些探索与突破，效果如何？接下来，该如何更好地保障这一群体的劳动权益？带着这些问题，记者采访了3位专家。

针对痛点难点，劳动保障制度不断探索

记者：当前，新就业形态劳动者权益保障面临的痛点是什么？

王天玉：新就业形态涉及行业较多，用工形式较为复杂。行业、工种不同，劳动者所面临的问题也有所不同。相对共性的痛点有三方面。一是收入不稳定。这一问题在近两年尤为突出，随着从业者的增加，分摊到每个人身上的收入有所降低。调研发现，新就业形态劳动者最关注的是收入及岗位的稳定性。二是工作时间较长，由于按单计酬，劳动者只能靠拉长工作时间获得相应的收入。三是职业安全没有得到较好的保障。很多新就业形态劳动者是户外作业，奔波在路上，面临一定的职业风险，因此，迫切需要解决他们的职业安全保障问题。

杨保全：主要是两大痛点：一方面，现有的劳动法律对于与用人单位存在劳动关系的劳动者保护力度较强。而新就业形态劳动者劳动权益保护的核心，在于判定平台企业跟劳动者之间的法律关系。平台用工中的关系判定，是新就业形态劳动者权益保障面临的一大痛点。另一方面，涉及新就业形态劳动者的权益和社会保障，有没有加班费和休息权，受到伤害时有何补偿机制，这些是从业人员面临的权益保障痛点。

记者：请简要介绍近几年有关各方保障新就业形态劳动者权益的探索和进展。

王天玉：总结起来，近年来，保障新就业形态劳动者权益的探索可以概括为四个阶段。首先是承认新就业形态的“新”。2019年，国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，明确创新监管理念和方式，实行包容审慎监管，切实保护平台经济参与者合法权益，强化平台经济发展法治保障。自此，相关制度探索有了基础，体现了在规范和监管平台经济方面的开放、包容、创新的态度。

第二阶段，在支持鼓励的基础上，逐渐提出监管要求。2020年，国务院办公厅印发《关于支持多渠道灵活就业的意见》，提出加大对灵活就业的保障支持，维护劳动保障权益，研究制定平台就业劳动保障政策，明确互联网平台企业在劳动者权益保护方面的责任。

第三阶段，推动形成全面但又有具体分类的平台用工管理治理体系。2021年，人社部等八部门印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，将劳动形态划分为三类，具体包括：符合确立劳动关系情形的，按照劳动法律进行保障；不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的，指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务；个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业的，按照民事法律调整双方的权利义务。

第四阶段，在此基础上，有关各方进行了一系列更深入具体的制度探索：启动新就业形态就业人员职业伤害保障试点；发布新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引、休息和劳动报酬权益保障指引、劳动规则公示指引、权益维护服务指南等系列指引指南……这些制度探索让新就业形态劳动保障政策体系逐步完善，并更加具体、可操作。

另外，新修订的工会法于2022年实施，让新就业形态劳动者加入工会有了清晰的法律保障，使这部分群体能够借助工会的力量，比如通过集体协商的方式获得更好的权益保障。

吴清军：目前，政策的方向和目标是明确的，既要保护平台经济等新经济市场的顺利运行，又要保护劳动者的合法权益。我认为，这个思路是清晰且合理的。

另外，想要通过一项政策或一部法律，解决新就业形态下出现的所有劳动保障问题，是不现实的。长久以来，劳动用工一直在出现新情况、新问题，改革也一直在路上，所以我们不必过分担忧。要稳扎稳打，出现新问题，探索新办法。

杨保全：从一片空白到有了基本规范，从相对原则性、不太好落地的规范到具有实操性的系列指引指南，可以说，我们在保障新就业形态劳动权益方面不断完善、层层递进。在发生新就业形态劳动争议时，这些规范性举措有助于劳动保护措施落地见效，保障劳动者合法权益，同时能倒逼平台企业规范管理和用工。

平台运营模式的“新”，给传统劳动保障体系提出挑战

记者：新就业形态劳动保障为何面临这些痛点？

吴清军：目前，研究领域普遍认为，新就业形态劳动保障所面临的痛点，是如何认定平台企业与劳动者之间的关系，以及判断劳动者应享有哪些权益。这背后实则是互联网平台运营模式跟传统的用工管理体制之间的差异和矛盾。

传统的劳动用工坚持属地化管理原则，即劳动合同履行地、社保和税收缴纳地应在一个行政区划中。然而，在平台用工中，这些往往不在一个行政区划中，平台注册地在一个地方，生产与经营所在地在另一个地方，工商注册和税务登记又在另外一个地方。举个例子，一名司机在A省开网约车，即生产经营地在A省，但该平台注册地在B省，平台将劳动者的税收缴纳放在C省。这不仅体现出平台用工跟传统用工管理体系的极大不同，也体现出平台企业的商业模式和逻辑与我们以往的行政管理监管体制之间存在矛盾。上述所说的A省网约车司机遇到的这种情况，经营地、注册地和缴税地的分离，相当于拆解了行政监管。

因此，我们在思考新就业形态劳动保障为何会出现痛点的过程中，必须思考平台用工背后的监管难点，这一问题若得不到解决，劳动者的权益保障将难以得到有效支持。

王天玉：新就业形态劳动保障之所以面临痛点，主要有三方面原因。一是平台用工的创新性，必然会带来制度空白。灵活就业在我国已长期存在，但基于平台技术实现精准匹配、成规模、成行业的就业形态以往是没有的，需要重新认识和归纳其创新性。

二是现有的劳动法律和社会保障制度对灵活就业缺乏清晰和精准的定义。过往的灵活就业是分散的、小额的，处在劳动法律和社会保障制度的边缘位置。现如今，新就业形态大规模兴起后，制度覆盖的紧迫性愈发凸显。

三是从世界范围来看，暂时还没看到哪个国家很好地解决了平台用工带来的种种问题，一些国家强调劳动力市场的灵活自由，对新就业形态的管理处于放任状态；一些国家将有灵活就业需求的行业完全劳动关系化，提升了企业的用人成本，导致就业机会被压缩。可以说这是一个世界性的现象和问题。

杨保全：新就业形态劳动保障之所以出现痛点，一是因为颠覆传统用工和管理模式的新就业形态大规模涌现，从业人员数量急剧增加，劳动保障问题成了社会各界广泛关注的焦点。二是在立法层面，法律具有一定滞后性。劳动法立法之初，新就业形态劳动群体并未出现，新兴事物或群体出现后，其权益应如何保障成为新问题。三是新就业形态劳动者的劳动方式多元、灵活，存在很大的不确定性，这使得法律在界定和规范这一用工方式时存在痛点难点。

明晰各方责任，形成基于数字时代的劳动保障理论阐释

记者：在新就业形态领域，还需要着重厘清哪些基础理论问题？

吴清军：现在最大的问题是对平台用工模式和性质的理解和界定。平台用工不是我们一般意义上的企业用工模式。一般情况下，用工成本占企业总支出成本的20%～50%，其中社保费用需要用人单位承担的支出就占较大一部分。而平台企业的抽成模式并不足以支撑传统企业的用工成本。因此，我们所面临的最大理论问题还是要理解平台用工本身及其与传统用工的区别，以及这背后涉及的跨区域管理、供给需求及时对接及大数据运算等。

王天玉：基础理论问题需要分两个层次理解。一方面，需要从事实出发，归纳和总结新就业形态到底“新”在哪里。原来，传统意义上的劳动用工是基于组织的用工，而在新就业形态下，劳动者想要通过劳动获得收入，不需要再进入一个组织或团体，只需依靠平台技术的赋能和信用担保即可。这就意味着，原来基于“组织”的劳动用工保障规则和思维，必须要转向基于“个人”的权益保障制度建设思路。

另一方面，基于这些现实变化，未来对劳动关系和劳动行为，应该有一套新的基于数字时代的劳动保障理论阐释。过去，我们讲保障，是先讲劳动关系和组织，再讲劳动保障。这也就是为何前几年我们探讨新就业形态劳动权益保障问题时，时常会问“他们的雇主是谁”，要先确定雇主再谈责任。如今，国家支持和规范发展新就业形态，支持多渠道灵活就业、增加居民收入，明确不得违法限制劳动者在多平台就业。如果再“一刀切”式地基于劳动关系来确定保障规则，显然难以适应现实需求。未来，我们要对平台及其生态体系有一个全新的阐释，平台企业在社会分工体系下，在劳动力市场的结构下，应该承担什么样的责任和义务，这是未来需要重新建构的。

记者：未来应该怎么做，才能更好地保障新就业形态劳动者权益？

吴清军：解决劳动用工的问题，行政部门发挥着重要作用。只有用人单位的工商、税务、社保关系在所管辖的区域内，该行政部门才能够加以有效监管。

平台企业作为市场主体，要承担其应该承担的责任。同时，要保障劳动者合法权益，必须坚持平台用工属地化管理，即用工所在地与工商注册、社保和税收缴纳地一致，不能将用工所在地与劳动监管、税务监管、工商监管所在地分离开来。要进一步消除互联网跨区域连接运营的弊端和劳动监管的盲区。

王天玉：要统筹考虑实践现状、经济协调发展、劳动权益保障需求，以及整体数字化转型的发展结构，一步一个脚印地逐步探索适应本土实践需要的新就业形态劳动保障“中国方案”。可以从以下几个方面继续加力。第一点，针对新就业形态劳动群体的收入问题，可以通过开展集体协商，调整劳动单价，优化收入分配；第二点，针对职业伤害保障，建议在新就业形态就业人员职业伤害保障试点经验相对成熟的情况下，尽快将针对企业的试点扩展为针对特定行业的试点，进而在行业试点探索相对成熟后，向更大区域扩展和推广；第三点，新就业形态劳动群体规模庞大，现在要研究如何保障他们的养老和医疗，为其提供制度支持。

杨保全：在促进平台经济发展和保障劳动者权益方面，很难一步到位，也没有办法完全倾向哪一方。我的建议是要给法律一个缓冲的时间，逐渐调整。在调整方向上，可以在劳动关系和劳务关系之外，创造出一种新的用工关系形态，保障劳动者最基本的劳动报酬、休息休假和工伤保障权益。同时，探索一种新的机制，让平台企业承担一定的成本，但又不至于像劳动关系的用工成本那么高，并引入商业保险，更好地保障劳动者权益。