建立排污权有偿使用和交易制度是生态文明制度建设的重要内容，对更好地发挥污染物排放总量控制制度作用、在全社会树立环境资源有价理念、促进经济社会持续健康发展将产生积极影响。浙江省绍兴市作为国内最早试点排污权有偿使用和交易的地区之一，结合地方实际，经过多年的全面探索实践，逐步建立起一套排污权有偿使用和交易体系，形成政府、企业和市场共同参与、相互促进的良好局面。

　　绍兴市排污权有偿使用和交易的主要特点

　　绍兴市试点至今共办理排污权有偿使用4314笔，缴纳有偿使用金4.47亿元。出台一系列管理制度，对具体操作、收费标准、市场运行等作出明确规定，同时建成刷卡排污系统，有效保障工作的顺利开展。

　　刷卡排污系统限定企业按权排污。绍兴市大规模安装刷卡排污，主要用于企业排污权的计量和监控，刷卡排污系统包括电磁阀、流量计、在线监控以及数据发射器4个主要部分，可以实现远程网络控制、预报预警、超量自动关阀等，体现了用排污权控制企业排污行为进而控制生产的作用。

　　排污权抵押贷款让沉睡资产变身流动资本。为了体现排污权的价值，绍兴市配套出台排污权抵押贷款政策，将排污权视为如房产一样的产权用于银行抵押，企业将排污权抵押给银行，双方参考市场拍卖价商议抵押价格，如企业倒闭，银行可以委托进行拍卖或政府回购，收回一定的利益。

　　经济效益排序削减排污指标实行差别化对待。绍兴市采用差别化的方式落实减排工作，由经信部门每年按照综合经济效益对企业进行综合排序，环保部门根据排序结果在同行业内部按照两类4档的不同比例削减排污指标，保障年度削减比例高于减排要求，多削减的部分根据环保其他工作落实情况适当奖励。

　　灵活的交易方式确保交易成本最低。初次确权分配后就不存在政府向企业出售的一级市场（个别重点项目或民生项目除外），所有的交易都相当于二级市场。

　　为避免在交易时产生熟人社会效应，绍兴市一改传统的招、拍、挂和协议交易等模式，采用淘宝网络拍卖，企业富裕指标可以随时放到网上拍卖，购买一方买到后没有用完的指标也可以再次出售，新建项目一次买不够可以多次购买，之间不会产生任何交易费用，充分公开公平。同时，为区别排污指标的类别和污染程度，绍兴市专门出台政策规定排污指标，规定只能从重污染行业向同行或轻污染行业交易，不得逆向流动，力求通过交易逐步调整产业结构，确保环境质量的改善。

　　排污权有偿使用和交易要处理好几个关系

　　笔者认为，要更好地发挥排污权有偿使用和交易制度的作用，需要处理好以下几个关系：

　　一是排污权和总量的关系。企业获取的排污权应该是在总量控制之下的排污权，总量是根本。绍兴市在充分调研的基础上，采用减排核算结果的方式算总量，各方容易达成一致意见，应用简单、便于计算。确定下属县市区总量以上级减排核算结果作为区域总量控制目标，以此为基数（单独工业排放量）作为排污权的基数上限，各地分配给企业的排污权指标原则上不得突破，并逐年削减，分配有剩余的作为政府储备，过量分配的按照规划减排比例一次性等比例削减或者在一定的过渡期内逐年削减，保证排污权的分配量在国家许可总量的可控范围之内。

　　二是企业确权和合法性的关系。企业确权是指排污权的初始分配，基本原则是能发则发，一旦确权即表明纳入环境监管进入合法化。但按照环保其他法律，一些项目或企业还不具合法性不能获取排污权，得不到排污权但是事实在排放，就造成了企业间政策上的不公平。企业或项目环保手续不齐全成为排污权确权推进的最大障碍。绍兴市实行分类管理，分批次实施规范化管理。首先对环保手续齐全的直接办理确权，对环评和“三同时”验收报告任何一个明确总量指标的进行直接确权，对两个都有的取小值，对都没有明确的按照产排污系数计算结合历史排污量综合确定。其次对手续不全的按照补办一批、整改一批、淘汰一批的顺序规范企业后，纳入日常监管范围。

　　三是排污权有偿使用和交易的关系。排污权对企业意味着实实在在排放污染物的权利，使用者应付费，拥有者可交易。绍兴市实行使用权和产权的分离，初始分配时政府免费将产权分配给各排污单位，按照一定使用期限收取排污权有偿使用费，政府可以预留一部分作为经济转型调节和后续重点项目发展使用。企业获得排污权是永久拥有，但必须按照年限缴纳使用费，可以进行抵押、交易等如同房产产权一样的权利。就好比一株韭菜，排污权类似于韭菜根，有偿使用是韭菜，政府收的有偿使用费相当于割韭菜，而排污权交易就是韭菜根的买卖。对于新建企业和项目需要新增排污权的，须通过市场交易获得。这种分离使交易更加灵活，无论排污权在谁手上，交易可以不分时间进行，完全按照市场行为确定。从绍兴市的实践看，有偿使用费和交易费用可以相差最高30倍。

　　四是地方发展和排污权囤积的关系。排污权分配到企业后政府的调控权会降低，个别企业囤而不用严重影响地方经济发展。绍兴市在实践中发现解决之策，企业因较高的有偿使用费导致较高的持有成本而无法囤积，采用经济效益排序逐年减排削减也使企业不敢囤积。排污权交易的确会使招商引资和后续项目以及企业成本增加，但有利于落实地方政府和开发区的减排责任，加快落后产能和企业的淘汰，促进转型升级，也可以尝试先购后补的方式引进新项目。

　　深化排污权使用和交易的建议

　　结合工作实际，笔者对进一步推行排污权使用和交易提出如下建议：

　　强化部门协同，让市场化手段在可控的范围内发挥最大效益。排污权有偿使用和交易推进中会涉及政府多个部门的协同，单靠环保一个部门根本无法开展，这个过程中需要进一步分解和强化各个部门的环境意识和责任。通过交易加大宏观政策的调控，比如对一些重污染企业和项目需要深化强制交易或回购政策，对环境质量好的地方出台激励措施，对环境质量不达标的区域实施单向流出交易，逐步化解区域污染问题，以市场化手段促进局部区域环境的改善。

　　强化基层政府的执行力和责任担当，将基层政府的责任落到实处。一个区域能不能发展污染项目取决于基层政府排污指标的多少，政府储备调控划归基层政府所有，环保部门重点是核查和稽查，在具体操作上需要进一步细化，以上级政府文件和责任清单的形式明确环保局与基层政府的责任边界，各司其职，更高效地抓好环保工作。

　　强化企业的环保主体责任。排污权有偿使用和交易有效地提高了企业的环境意识，但主体责任提高有限，下一步需要将排污权的价值应用延伸到企业的主体责任落实上，应用到企业整体环保工作的考评上。细化排污指标的奖惩激励措施，将市场化手段和行政、法律措施有机结合，形成政府、企业和公众共同参与的局面，促进企业环境管理整体提升。（作者单位：浙江省绍兴市环保局）