党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理体系现代化是社会政治经济现代化的必然要求，也是政治现代化的重要特征。信访制度作为中国特色的制度设计，其制度功能要始终服务于国家制度的发展。信访制度可以反映国家治理的能力，可以成为衡量国家治理民主化、法治化和效率以及公共权力运行的制度化和规范化等能力的标尺。同时，它也可以促进国家治理水平的提高，从而成为国家治理体系现代化的重要内容。因此，在国家治理体系的框架下，进一步思考和探究如何正确审视信访制度的功能和作用，如何发挥信访制度在国家治理体系中的重要价值，如何按照国家治理的精神要义促进未来的信访制度完善与发展具有重要意义。

　　一、信访制度在构建国家治理体系中的内涵

　　国家治理体系是广泛存在于世界范围内的一种治国理政的路径选择。我国的国家治理在价值取向和政治主张上区别于西方的政治理论及其主张，在西方学术体系内，国家治理主要是指政府分权和社会自治。我国的国家治理体系是在马克思主义国家学说下，基于中国国情、政情、社情基础，促进中国特色社会主义国家治理的科学、民主、依法和有效实施，推进改革开放事业的发展而提出的。信访制度是我党坚持和贯彻马克思主义国家学说，积极探索政治统治和政治管理的科学和民主有效性有机结合的重要制度设计，是我国国家治理战略的重要体现，它具有自己独特的内涵。

　　（一）本土性

　　从信访制度的属性上看，它体现了国家治理的本土性。我国信访制度创立于新中国成立之初，是我国土生土长的一种制度设计。首先，信访制度是适应中国历史和中国国情的本土制度。一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的。从历史渊源和现实发展来看，信访制度是一项尊重中国历史发展、符合中国文化传统、契合中国国情的本土制度，具有适应性、生命力和内生优势。其次，信访制度是在中国特色社会主义道路既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，中国共产党领导领导人民科学、民主、依法和有效治国理政的重要制度设计。作为中国共产党第一代领导人精心培育的一种制度安排。信访制度具有国家公共权力与公民权利的双边代表和代理职能。它具有上传下达、点多面广的优势，可以高效便捷的察民情、解民忧，是社会矛盾化解的重要渠道，成为国家治理的充分有效手段。第三，信访制度是我国重要的补充性行政救济途径。在当前我国法治不完善的社会背景下，信访制度很大程度上起到了非诉讼纠纷解决机制的重要作用，这也是信访制度在我国当前社会背景下所发挥的对法治的重要补充作用，对于促进国家治理体系建设也有着非常良好的适应性和效用性。

　　（二）协同性

　　从信访制度运行过程看，它体现了国家治理的协同性。现代化的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。国家治理具有管理领域宽泛、服务对象多元及公共目标复杂等特点。由其所担负的公共职能往往无法由一个或一级政府或部门单独实现，而是需要不同层级、不同类别主体分工合作、共同完成。因此，信访制度的协同性主要是从治理过程上来讲。这主要体现为，在信访矛盾的协调与化解过程中，信访制度可以充分调动不同职能部门，基层自治组织以及社会上的第三方主体的积极参与，整合各治理主体在国家治理体系中相互协作，形成拉动效应，促使个体获益、整体加强、协同发展的效果，形成超越部门功能之和的国家治理总体功能，推动社会矛盾的化解和公民权利的保护。在信访制度的引导下，协同不同类别主体，形成横向到边、纵向到底的大信访工作格局。基于此，实现对相关职能部门、相关责任主体及利益人的协调和督促。

　　（三）共治性

　　从信访制度运行结果看，它体现了国家治理的共治性。国家治理现代化是坚持党的领导和政府主导下，注重各方积极性、参与性，坚持国家制度建设，充分调动和运用法治的力量、市场的力量、社会的力量、民众的力量，实现法治、德治、共治、自治，实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化、民主化。因此，信访制度体现了国家治理的共治性主要是从治理的结果上来讲的。在一定程度上讲，信访制度可以同时代表国家与社会、政府与公民。因此，在信访矛盾化解过程中，信访制度可以实现国家公共权力和公民权利对于社会事务的共治。一方面，信访制度提供了公民和社会团体表达、发泄和参与的渠道和机会，承担了疏导矛盾、保障权益，激发各方面活力的功能。另一方面，充分调动民众和社会的力量，对于政府行政行为甚至是政府决策实现民主参与和民主监督的作用。信访制度正是通过这种对政府与公民之间的双边规范和约束，逐步实现治理的民主和法治化，培育公民精神，达成个人理性和公共理性的真正结合。