今年7月8日起施行的《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》），是党的历史上首部规范问责工作的条例，是全面从严治党、依规治党的重要的“制度笼子”，具有多方面重要意义。既从形式、结构与内容等方面入手，知《问责条例》之“然”，又从制定背景、目的等方面入手，知其“所以然”，是全面、准确、深刻理解和把握《问责条例》的必由之路。

　　知其“然”：《问责条例》的结构、内容与特点

　　《问责条例》虽然篇幅简短，但逻辑清晰、内容丰富、特点鲜明。

　　其基本结构——

　　《问责条例》高度凝练，仅十三条，不到两千字，比之前的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》都简短些。从内在结构看，全文可分为三大块：第一条至第三条相当于通常的“总则”，分别规定了制定《问责条例》的目的与依据、问责的指导思想、问责的原则；第四条至第十条是条例的主体部分，具体规定了问责的实体规则与程序规则；第十一条至第十三条相当于通常的“附则”，依次规定了《问责条例》配套制度的制定、解释机关、施行时间。

　　其主要内容——

　　《问责条例》主要内容在第二条至第十条中，表现为既各有侧重、又相辅相成的十个方面：

　　一是问责导向，侧重在哪些领域问责、为何问责。根据第二条规定，问责工作“围绕协调推进‘四个全面’战略布局，坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党”，确定了问责的焦点：“做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，落实党组织管党治党政治责任，督促党的领导干部践行忠诚干净担当”，体现了问题导向、结果导向、目标导向。

　　二是问责原则，侧重问责的基本要求。分别是：依规依纪、实事求是，失责必问、问责必严，惩前毖后、治病救人，分级负责、层层落实责任（第三条）。这不同于《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中的问责原则，体现了与时俱进与党规特色。

　　三是问责主体，侧重谁来问责。根据第四条第一款和有关条文的规定，问责主体是党组织，解决了之前有关制度中问责主体不明确的问题。

　　四是问责对象，侧重问谁的责。第四条第二款规定，问责对象是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员，重点是主要负责人，是细化责任、层层传导压力的体现。

　　五是问责内容，侧重问哪些责或者说问什么责。第四条第一款规定了三种责任，分别是主体责任、监督责任和领导责任，严密了责任体系。第五条还对领导责任进行了区分，即党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任，体现了权力与责任对等，为各级党组织强化问责提供了基本遵循。

　　六是问责情形，侧重什么情况下或者说什么条件下问责。第六条规定了问责的六种情形，分别是：党的领导弱化，党的建设缺失，全面从严治党不力，维护党的纪律不力，推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，其他应当问责的失职失责情形。既突出了重点，又保障了周延性。

　　七是问责方式，侧重用什么方法、途径问责。第七条总结历史和实践经验，规定对党组织问责采取检查、通报、改组方式，对党的领导干部问责采取通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分方式，实现了对现行各类规定中10多种问责方式的整合与规范。

　　八是问责权限，侧重不同方式的问责决定由谁做出。如，对党的领导干部，纪委（纪检组）、党的工作部门有权采取通报、诫勉方式进行问责（第八条）。

　　九是问责执行，侧重问责决定做出后怎么办。第九条规定了以下四项执行制度：及时宣布问责决定并督促执行制度，向组织部门通报与组织部门跟进处理制度，被问责干部进行书面检讨与深刻检查制度，通报曝光制度。这四项制度都是硬招，增强了问责的刚性与威慑力。

　　十是问责时限，侧重什么时间内问责。第十条规定了终身问责制度，即对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。

　　其鲜明特点——

　　一是指向专，突出管党治党政治责任。现行党内法规对事故事件的党政问责规定多，对党的建设缺失、落实党中央决策部署不力的问责规定少。《问责条例》对现行党内法规中的问责内容进行梳理、提炼、归纳、总结，坚持纪法分开，运用党言党语，彰显了党内法规特色。

　　二是范围广，对人对事的效力全面。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对人的效力不全面，仅针对部分领导干部而不是所有党的领导干部，更不包括党组织。《关于实行党风廉政建设责任制的规定》仅涉及某一领域，对事的效力不全面。《问责条例》则面向各级党组织及其领导成员，增强了对人效力的全面性；将党的领导弱化、党的建设缺失等列为问责情形，增强了对事效力的全面性。

　　三是标准高，严的要求贯穿始终。从原则来看，“失责必问、问责必严”是重要一条；从规则来看，无论实体规则还是程序规则，都很严格。

　　知其“所以然”：《问责条例》的背景、目的与方向

　　问责是促进责任担当的一种常见的、有效的压力机制。中央制定《问责条例》，既意在规范和强化问责工作，更重在以强化问责来促进责任担当。

　　其背景是党中央高度重视责任担当与问责——

　　党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央既反复强调责任担当，立足正面进行倡导、动员；又针对负面进行施压、倒逼，不断强化问责。这构成了党中央制定《问责条例》的最直接背景。就责任担当而言，习总书记多次强调，权力就是责任，就是担当；在种种责任中，党中央对管党治党责任强调得特别多，将之定性为政治责任。就问责而言，党中央将其作为从严治党利器，已使其日益成为管党治党、治国理政的鲜明特色。据报道，从十八大结束到今年5月底，全国共有4.5万余名党员领导干部被问责，数量创下新高。

　　其目的是规范和强化作为全面从严治党利器的问责工作——

　　“规范和强化党的问责工作”与“全面从严治党”具有内在联系，集中体现在问责是从严治党的有力抓手。从在实践中强化问责到制定《问责条例》，体现出党中央持续强力推进问责的坚定决心。正如中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在《用担当的行动诠释对党和人民的忠诚》一文中所指出的：“立足当前，制定问责条例就是要释放强烈政治信号：党中央对问责是动真格的，要让失责必问、问责必严成为常态。”

　　其方向是以问责促担当——

　　《问责条例》的精髓在于通过规范和强化问责来促进责任传导、责任担当、责任落实，也就是以问责促担当、促作为。这也正是《问责条例》与《纪律处分条例》的主要区别所在：前者重在针对不作为，后者重在针对乱作为。《问责条例》第六条例举了党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决等问责情形，充分说明这一条例是不作为的“克星”。

　　《问责条例》的地位、意义与影响

　　《问责条例》地位重要、意义重大、影响深远，集中体现在以下三个方面：

　　是第一部规范党的问责工作的基础性法规。现行党内法规制度中，与问责相关的共有119部，专门规定也有12部，但碎片化现象比较严重。《问责条例》是党的历史上第一部规范问责工作的基础性法规，位阶高，内容全，标志着党内问责制度基本成熟定型。《问责条例》的制定实施，进一步反映了责任政党、责任政治的理念，对管党治党、治国理政具有重要影响。

　　是全面从严治党、依规治党的一个关键性制度笼子。习近平总书记指出“全面从严治党、推进标本兼治，最根本的就在于各级领导干部要把管党治党的责任担当起来”“管党治党根子在党委、关键靠担当”。《问责条例》将管党治党责任压给各级党组织和党的领导干部，必将促进全面从严治党。此外，责任饱含信任与期待，承载承诺与形象，问责的一个基本功能就是督促党的领导干部担责尽责、兑现承诺。去年修订的《廉洁自律准则》与《纪律处分条例》分别重在立德、立规，《问责条例》则重在立信，是依规治党的又一标志性成果。

　　是激发担当精神、促进事业发展的重要催化剂。党的建设历来是为党的事业与党的中心任务服务的。无论全面从严治党还是问责工作，本身都不是目的，而是手段与保障。6月28日召开的中央政治局会议在审议通过《问责条例》时指出，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，关键是各级党组织尤其是党员领导干部要担当责任，做到在党忧党，为党尽职、为民尽责。反观现实，党的一些领导干部不担当、不负责、不作为，《问责条例》将是对他们的一剂“猛药”，有利于唤醒责任意识、激发担当精神，对于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，实现党的历史使命，具有十分重要的意义。（作者系湖南省法学会廉政法学研究中心主任，教授）