疫情危机后我国粮食安全面临的主要挑战

　　我国粮食安全保障在疫情防控期间经受住了严峻考验，但未来一段时间内仍面临很大的挑战。一方面，复工复产带来的需求逐渐恢复预计会给供给侧带来压力，食品价格有出现上涨的可能；另一方面，一些世界主要粮食出口国疫情仍十分严重，封锁和隔离措施持续时间越长，对其粮食系统的压力就越大，未来可能甚至再次实行出口限制措施，以优先保障本国粮食供应。

　　第一，随着复工复产推进，在外就餐需求增大，预计需求波动会增加农产品供应压力。疫情防控期间，酒店和餐馆就餐大幅下降，肉类、水产品、水果、蔬菜、食用油等农产品需求显著下降。复工复产后，集团消费会突然增大，预计出现短期突增的大批量购买，从而引发一定的波动。疫情防控的早期阶段，运输不畅阻碍了农业生产资料的购置，线下售卖农业生产资料的商户大多关门闭市，线上售卖农业生产资料的电商也大都短期不发货或者无货可发。人员流通不畅也给农业生产活动带来诸多不便，一些租用其他村落的土地进行生产的种植户无法及时将生产资料运往所耕种的土地，一些需要大量用工的种植大户很难找到雇工，不少地区植保下乡、技术下乡等生产性服务也无法开展。此外，易腐的高价值农产品在全国范围内都出现了严重滞销问题，种养户损失惨重，很大程度上影响到他们在下一个生产周期的投入以及持续经营的积极性。可以预见，未来一段时期内，食品需求的释放会给我国农业供给侧带来一定的压力，食品价格上涨风险加剧。

　　第二，农业资源紧缺日益约束国内粮食生产能力的局面没有改变。经过艰苦奋斗和不懈努力，我国依靠自己的力量实现了粮食基本自给。然而，“高投入、高产出”的集约化生产模式对有限的水土资源和农村环境造成了巨大压力。我国每亩耕地化肥施用量约为发达国家的3倍，农药利用率约为33%，低于发达国家20-30个百分点，使得耕地次生盐渍化、酸化等问题非常严重。2013年中国中重度污染耕地达到5000万亩左右，耕地污染超标率为19.4%，超标面积达3.5亿亩。粮食生产还消耗大量原本就稀缺的水资源，华北平原用于农业的地下水消耗占全部地下水消耗的80%以上，该地区已形成世界最大的地下水漏斗。为了粮食生产的可持续性，我国实施了一系列控制农业生产资源过度使用的措施，例如，化肥和农药施用量零增长计划、耕地轮作休耕计划、最严格水资源管理制度等。在经济增长和城市化扩张持续刺激粮食需求增加的背景下，农业生产资源的日益稀缺增加了我国粮食供应的管理难度。

　　第三，大豆等重要农产品的进口供应形势不容乐观。本世纪以来，高波动水平成为农业大宗商品价格的一个关键特征。价格波动增强了依赖全球贸易保障粮食安全的风险。在经济持续快速增长和城市化的过程中，中国保持了相当高的主粮自给水平，有选择地将饲料粮和油料粮的生产外包。用于榨油和动物饲料原料的大豆是我国战略性意义最突出的进口农产品，进口依赖程度高，2019年进口量达到8551万吨，进口依存度达到83%，并且来源集中于巴西和美国。受中美贸易摩擦影响，过去两年中，我国一半以上的进口大豆来源于巴西。近年来，我国启动了对巴西的大规模基础设施投资，以改善巴西大豆的出口物流体系，参与主要出口国粮食供应网络的构建在一定程度上促进了我国进口的自主性和稳定性。值得注意的是，由于巴西政府一直未采取严格的封锁和隔离措施，新冠肺炎疫情感染和死亡人口持续攀升。未来，该国政府可能会迫于压力加大防控力度，农产品生产和出口物流体系势必会受到一定程度地破坏，进而威胁对我国大豆的稳定供应。2020年1月15日，美国与我国签署了第一阶段经贸协议。作为协议的一部分，我国正在恢复对美国大豆的进口，但进口是否通畅同样取决于疫情在美国的蔓延程度及其防控势态。

　　第四，主要出口国贸易限制措施具有不可预测性，增加国际粮食市场的不确定性。对稳定国内价格越来越普遍的反应是实行贸易限制。价格快速上涨的商品净出口国可以通过临时颁布出口禁令来缓解价格上涨。如果该国出口规模和市场份额足够大，则出口禁令可能会加剧全球价格波动。2020年3月下旬以来，一些国家先后针对粮食等重要农产品实施出口限制措施。由于全球市场储备总体充足、收成前景良好，这些措施并未造成大范围的恐慌性购买以及价格的持续飙升。当前，这些国家出口限制政策有所放松或是被取消，但此类政策未来仍有抬头可能性，特别是在美国和巴西等主要粮食出口国国内疫情防控形势尚未明朗的背景下。国际社会在粮食出口限制措施有损国际市场供应和价格稳定方面已形成普遍的共识，但以世界贸易组织（WTO）为核心的多边贸易体制尚未构建强有力的出口限制约束机制。如果疫情全球蔓延势态进一步恶化，出口国尤其是发展中国家随时可能出于优先保障本国粮食安全的合法动机启动对重要农产品的出口限制政策。由于全球谷物和油料市场的出口国比进口国集中得多，新一轮的出口限制可能会引起更大范围和程度的恐慌性购买和囤积，全球粮价波动将难以预期，这将严重威胁进口国的粮食可供性和稳定性。

　　疫情危机后保障我国粮食安全的具体对策

　　迄今为止，由于全球粮食库存相对充足以及受影响国家实施严格的隔离措施引致需求较为疲软，新冠肺炎疫情对全球粮食供应链的破坏性仍较为有限。然而，从中长期来看，对全球粮食供应和粮食价格的潜在风险将取决于疫情的持续时间和严重程度。粮食安全关乎国家独立、政局稳定、经济发展和社会安定，应当未雨绸缪，采取针对性措施提供自身供给能力以保障我国粮食安全。

　　第一，顺应粮食消费新趋势，加快优化粮食生产结构。长期以来，我国坚定实施口粮绝对自给方针，耕地资源优先满足小麦和稻米生产。与日本、韩国等同样具有人多地少水缺的国家相比，我国口粮自给率和储备水平是相当高的。一般而言，随着经济发展，口粮消费会呈现先增后减的趋势。我国口粮人均消费量从1960年的90公斤在波动中增至1984年179公斤的峰值，而后持续降至2013年的151公斤。相反，受收入增长和城市化快速发展的推动，我国饲料粮需求迅速增长，超过了国内生产能力，不得不依靠从其他国家进口大豆。大豆贸易已成为国际粮食市场风险向国内市场传导的重要途径。考虑到国内口粮生产能力已十分坚实，未来口粮消费仍将继续下降以及农业食品系统的主要压力将来自于向动物蛋白饮食过渡的影响，有必要进一步加快种植结构的调整，将耕地资源以及育种和农机技术研发资金适当向大豆产业倾斜，提高国产大豆产业竞争力。

　　第二，制定临时性补贴和信贷计划，恢复农户和农业企业生产经营积极性。疫情防控期间，农产品滞销导致农户和企业收入下降，可能直接影响到未来一个时期内我国农产品稳定供应。此外，由于无法外出打工，农户非农业收入也会有所下滑，为农业生产经营筹集资金变得更困难。政府应当尽快出台救济计划，为农民和中小型农业企业提供关键支持，以维护我国食品供应链的完整性并确保所有人继续获得他们所需的粮食。政府制定临时性救济计划，可以通过三种机制实施：一是市场促进，即向产品价格和市场供应链受到疫情影响的农业生产者提供直接收入补贴；二是食品采购，即针对重要农产品进行政府采购，建立战略紧急储备；三是营销支持，例如，大力发展直播电商等新模式农产品网络营销，为农业经营主体提供电商培训、加工包装、物流仓储、网店运营、商标注册、营销推广、小额信贷等全流程服务。同时，政府应对农业企业进行资金和信贷支持，以避免其维持业务持续经营的财务枯竭，还可以通过减少或延迟税收和社会保险费来减轻农业企业的负担。

　　第三，加强对粮食市场监测预警和信息通报，避免恐慌性购买和囤积。虽然疫情的迅速蔓延造成了许多不确定性，但全球粮食市场仍保持着良好的平衡，谷物库存充裕以及出口可用性足以满足预期的需求，据FAO提供的最新资料，世界谷物的库存消费比为30.7%，处于历史较高位置。尽管如此，各国人民仍对临时封锁对国内物流和国际贸易的影响日益感到担忧，恐慌性购买行为时常发生。我国部分重要农产品高度依赖进口，即使国内疫情限制性措施逐渐解除并且复工复产，这种恐慌情绪依旧容易向国内消费者传导。政府应切实做好国内外粮食价格、生产、消费、库存和贸易措施等信息的动态监测和通报，使生产者、消费者、贸易商和加工商能够理性判断，遏制粮食市场出现不必要的恐慌性购买和囤积行为。对于大豆等高度依赖进口的产品，应提前谋划，密切关注疫情对我国进口大豆的影响。强化监测预警，与主要出口国加强协调，力争把疫情对大豆供应链的影响降到最低。

　　第四，加强与FAO、WTO等国际组织的立场沟通和合作，遏制农业贸易限制措施再次抬头。2007-2008年全球粮食价格危机的应对经验证明，出口国为增加国内粮食供应而限制出口，可能导致世界粮食市场出现严重混乱，进而引发价格飙升和波动加剧。在越南和哈萨克斯坦等宣布为确保新冠肺炎疫情封锁期间本国粮食供应而实现出口限制措施不久之后，FAO、WTO和世界卫生组织（WHO）就发出联合声明强调此类措施对全球粮食安全的破坏性后果，必须加以遏制，同时呼吁各国确保将制止新冠肺炎疫情大流行的措施对全球贸易和粮食安全的负面影响降至最低。我国政府应该继续加强与上述国际组织的密切沟通和合作，坚持全球市场开放和自由贸易原则，本着保障世界各国人民粮食安全和营养的坚定立场，反对任何以邻为壑、破坏全球粮食供应链的单边贸易限制措施，避免粮食供求失衡加剧全球饥饿和营养不良。

　　第五，加快推进农业对外合作，完善农业全球化战略布局。立足于人多地少水缺的基本国情，中国利用国际市场和资源调剂和补充国内粮食供给具有必然性。新冠肺炎疫情大流行再次验证了世界粮食贸易体系的波动性、风险性和不确定性。我国需要坚定利用两种资源、两种市场保障粮食安全的战略方针。一方面，要加大对发展中国家的农业技术援助和资金援助。鉴于全球粮食市场是一个整体，中国对世界任何国家提高粮食产量的贡献都将降低价格，稳定市场，从而帮助自身进口，即使这些农产品没有返销回国。另一方面，鼓励企业在农业资源丰富、基础条件较好的国家实施从种植、加工、仓储、运输到营销的全产业链布局，只有在全球粮食供应网络中掌握主动权，才能有效防范和控制贸易对粮食安全产生的风险。

　　（作者：田志宏，系中国农业大学经济管理学院教授）