“城乡融合”是马克思恩格斯在论及社会分工和社会生产力发展不平衡导致城乡差别和城乡对立时所提及的概念，同时它也是城乡由分割或对立走向“一体化”的必然过程。党的十九大提出，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。2019年4月中共中央、国务院颁布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》），该《意见》对推动我国城乡融合发展的体制机制建设框架与内容进行了设计和安排，是今后一段时期内我国逐步消除城乡差别、实施乡村振兴战略的路径指引。

　　城乡融合发展理念在我国的演进

　　城乡融合是相对于城乡割离和城乡对立而言的。在我国，这种城乡割离和对立既是社会生产力发展不平衡的产物，也是社会经济长期低水平发展情况下制度安排的必然结果。面对落后的社会生产力和较为低下的经济发展水平，从确保国家长治久安着眼，尽快发展工业和繁荣城市经济自然成了新中国成立后迫切而首要的任务和选择。集区域乃至全国之力，着力培育、建设和发展工业与城市，大大加速了财力、物力和人力从农业和农村向工业和城市的配置和集聚，加快了工业与城市的发展，同时也使农业与工业、农村与城市的差距进一步拉大。当然，在新中国成立之初作出优先发展工业和城市的制度安排既符合当时国内国际形势，也是十分必要的。然而问题在于，这种制度安排在之后几十年我国经济社会发展中逐渐演变成一种“重工轻农，重城轻乡”的思维定势，这种思想在弱化农业和农村发展后劲和活力的同时，也进一步拉大了城乡差距，甚至滋长了城市和城市居民的“天然”优越感，强化了农村和农民的自卑心理，以至于“逃离农村”和“脱离农业”成为那个时代众多农民和农村家庭寄予自己和子女的希望，这不能不说是一种无奈。

　　进入21世纪后，随着中国经济快速发展和国家经济实力日益强大，从促进城乡协调和可持续发展以及城乡社会和谐稳定着眼，在保障工业和城市稳步、快速发展的前提下，国家逐渐将关注重点转移到农村、农业和农民问题上，党中央在2004年至2020年连续发布以“三农”为主题的中央一号文件，出台了一系列惠农、利农政策措施，这些制度和政策措施极大地稳定了农民、农业和农村，促进了农村和农业发展。然而，由于长期以来农村、农业和农民自身蓄能不足、自我发展能力有限，特别是在农村青壮年劳动力及农村和农业建设资金大量外流的影响下，耕地撂荒、村庄“空心化”、留守人口老龄化、农村公共设施破败化、农村基层组织涣散、高龄老人和失能老人得不到有效照料等一系列经济和社会问题不断涌现，阻碍了乡村振兴和农业农村优先发展的顺利实现。农业农村农民如何在机遇与挑战并存的境况下突围，如何在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略目标中不掉队，成为各级政府及全社会共同面对的重大课题。

　　正如党的十九大报告指出的，进入新时代，我国社会所面临的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。缩小并最终消除城乡差别，促进城乡融合，保障农村和农民尽享社会经济发展成果的权利，让国家发展的红利惠及每个人、每个家庭，自然成为化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾的最有力注脚。

　　城乡融合发展是对城乡共赢发展的最好诠释

　　从内涵上来看，城乡融合发展是指将城市和乡村视为统一的有机整体，使之在开放、公平、公正的制度和政策环境中资源共享、优势互补、相互增益、共同繁荣，进而推动农村生产方式、生活方式和精神文明等与城市一起向更高层次同步发展的过程。城乡融合发展并不意味着消灭农村或城市，而是为了清除城乡间存在的种种壁垒和障碍，为城乡间资源对流和优化配置以及人力资本、金融资本、技术和信息等的交流、共享与利用，提供更加畅通的渠道和有效路径，同时留住甚至进一步强化城市或乡村的各自特色，“求进但不求同”。

　　从城乡融合发展涉及的方面和内容上来看，城乡融合应包括产业融合、制度融合、基础设施和信息服务融合、管理方式和技术进步融合、基本公共服务融合以及生态融合。

　　产业融合表现为城乡间产业链上下游的有效对接，以及资源、技术、资金、信息和劳动力等生产要素的有效配置及市场的有机联合，主要包括农村第一产业与城市二三产业的对接，农村二三产业与城市二三产业的对接，农村小农户生产与现代农业生产的衔接，传统农业与现代科技、现代管理方式和管理模式的结合，以及农村资源、农副产品、劳动力等与城市市场、技术、资金、信息和管理方式等的结合。产业融合既是实现城乡融合的经济基础，又是城乡融合发展的动力源泉，在城乡融合发展中发挥着重要作用。

　　制度融合的目的有二：一是促进城乡资源、资金、技术、信息和劳动力的有序、有效流动和合理配置，维护和保障经济主体和劳动者的正当权益；二是保障城乡居民能够享受平等的经济权利和社会权利，消除权利和社会福利不平等问题，促进社会公平正义。制度融合应坚持以人为本、社会权利人人平等的理念，切实保障城乡居民在生存、生活、生产以及发展等方面均具有平等权利，消除城乡劳动者同工不同酬以及城乡居民在社会保障、教育、医疗、就业、住房及话语权等方面的不平等问题。

　　基础设施和信息服务融合是指城乡之间在道路、交通、通讯设施、医疗设施、环境卫生设施、给排水设施、供气供暖设施、体育健身设施和养老服务设施等的同等建设，以及公共信息服务等的同等供给。基础设施和信息服务融合发展是确保农村居民与城市居民基本公共服务均等化的物质基础和基本条件保障。

　　管理方式和技术进步融合既是城乡产业融合及基础设施和信息服务融合的重要实现手段，也是城乡基本公共服务融合得以实现的重要保证。城乡管理方式和技术进步融合是指根据城乡生产、生活和服务等的发展需要，将现代管理理念、管理方式方法以及现代科学技术，适时用于城乡生产、生活、服务以及娱乐休闲等运营和管理之中，确保这些活动得以有序、有效、平稳和可持续地进行。城乡管理方式和技术进步融合不仅可提高农村生产、生活和服务管理的水平，进一步提高管理效率，还可以为农村居民和劳动者带来更可观的利益和福利。

　　基本公共服务融合是指城乡居民在教育、医疗、环境卫生、基本养老服务等领域或方面享有权利的同等性和一致性。基本公共服务融合是城乡制度融合的现实体现。

　　生态融合体现了现代社会城乡生态环境治理目标的一致性，其目的在于为城乡居民提供更加舒适、宜居和有利于城乡居民身心健康的生态环境，同时保护和涵养水源、滋养土壤，为城乡提供更加可靠的淡水保障和优质的耕地资源，进而提高城乡居民生活质量。

　　城乡融合发展是社会生产力发展到一定阶段后，为消解城乡割离和城乡对立，建立和谐社会关系，促进城乡协同发展而采取的一种战略抉择。新时期城乡融合发展应将城市和乡村置于平等的地位，体现城乡间平等互促、优势互补、联动发展和利益共享的原则，其终极目标是推进城乡一体化发展、促进农业现代化、实现社会和谐与人的全面发展。

　　（作者：赵秋成 东北财经大学公共管理学院教授）