生态保护是生态文明建设的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来，是全面建成小康社会需要着力补齐的短板之一。笔者认为，建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，让受益者付费、保护者得到合理补偿，能够促进保护者和受益者良性互动，调动全社会保护生态环境的积极性。

　　要切实做好生态保护工作，建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系，首先要认清我国的基本国情。

　　一方面，我国生态保护工作任重道远。我国生态保护工作近年来取得重要进展与积极成效。但从总体上看，我国生态环境脆弱、生态系统质量和功能低，生态安全形势依然严峻。

　　我国幅员辽阔，独特的气候和地貌特征孕育了森林、草原、湿地、荒漠、农田和城市等各类陆地生态系统，并拥有独特的青藏高原高寒湿地生态系统。以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架的“两屏三带”，在涵养水源、防风固沙、调节气候、防止水土流失、保护生物多样性等方面发挥着极其重要的生态安全屏障作用。同时，我国也存在着土壤侵蚀、沙漠化、盐渍化、石漠化、冻融和酸雨等生态敏感性区域，这是生态环境变化最激烈和最易出现生态问题的地区，极易受到人为的不当开发活动影响而产生生态负面效应且难以恢复，是区域生态系统可持续发展及进行生态环境综合整治的关键地区，同样需要合理安排生态保护工作，防止其生态环境质量水平出现大幅降低。生态保护工作量大，涉及面广。

　　另一方面，我国生态保护与经济发展矛盾突出。生态系统服务功能的使用价值决定了人类对它的利用，但其非使用价值又决定了其受保护的必要性，这本身就是生态产品生产系统和物资生产系统的矛盾。我国资源总量丰富，但人均资源占有量基本低于世界平均水平，资源供需矛盾突出。

　　我国生态重要、敏感区域不仅承担着重要的生态功能，同时也承担着经济和社会发展重任。由于自然条件、地理区位与发展历史条件等原因，这些区域往往经济发展相对滞后，当地政府和人民发展经济、提高生活水平的意愿强烈。城镇化、工业化与生态环境资源的妥善保护产生激烈矛盾。一些地区片面认为自然保护地会影响和限制地方发展，不愿建立自然保护地；一些地区为了开发建设，未经科学论证和审批就对自然保护地进行调整甚至撤销，在自然保护地内开展建设项目，开发矿产资源，无序开展旅游活动。不合理的开发建设活动不断蚕食和占用自然保护地范围，削弱了其生态系统服务功能，降低了自然保护地的价值。

　　生态保护问题的产生常常还在于自然或行政边界上活动的不协调，如河流、海洋及其滨江、滨海地带，城乡边界，或者行政区域边界等。特别是当自然属性被行政区域分割时，各行政单元间存在复杂的利益关系。例如，流域上游地区需承担水资源保护和生态建设的任务，经济社会发展受到较大限制；而下游地区享受了生态保护成果却未合理分担生态保护成本。上下游区域经济发展不平衡，社会福利分配不公平，造成了“上游青山绿水饿肚皮、下游吃香喝辣要减肥”。这种搭便车的外部不经济严重地影响了上游地区保护水资源的能力和积极性。

　　同时，流域沿线的水环境治理和污染防控也存在薄弱环节。一方面，工业污水和城镇生活污水产生量逐年增加；另一方面，污水处理设施的建设和运营又缺乏经费，由此导致下游地区水生态环境保护难度增大、成本增加。自然保护地、生态重要及生态敏感区域同时分属不同行政单元、不同部门管辖，各地区各部门的重视程度和管理方式不同，导致自然保护地、生态重要敏感区域难以统一协调发展、资金和人员投入不足、管理与保护效率低下等各种问题还将在较长一段时间内存在。

　　当下“既要绿水青山，也要金山银山；宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”的思想已成为共识。但是生态保护与经济增长的协调发展是一个长期的、复杂的过程。目前我国生态环境保护工作中凸显的问题与矛盾来源于很多因素，其中一个重要原因即是我国生态保护方面存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策较短缺。这种缺位使得生态环境的保护者得不到相应的经济激励，受益者无偿享有生态效益；破坏者却无需或者很少承担相应的责任和成本，受害者得不到应有的赔偿。这种生态保护与经济利益之间的扭曲关系使生态保护与经济发展一度陷入互相对立的局面，不仅使得生态保护与建设事业面临着越来越大的困难，也不利于经济的健康可持续发展。

　　在此背景下，建立健全生态保护补偿机制成为我国推进生态文明建设、促进生态保护与经济发展相协调的现实需求。通过对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃的发展机会进行补偿，对具有重大生态价值的区域或者保护对象进行保护性投入，对恢复生态服务功能的成本和因破坏行为造成的被补偿者发展机会成本损失进行补偿，生态保护补偿机制对生态利益进行重新分配，促使生态保护行为的经济性实现外部化，推动生态破坏行为的不经济性实现内部化。建立社会经济发展和生态保护之间的矛盾协调机制，担当“青山绿水”保护者与“金山银山”受益者之间的利益调配者。

　　建立和完善生态补偿机制有利于推进生态保护从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段转变，有利于加快资源节约型、环境友好型社会建设，有利于促进生态与经济双赢，推动绿色发展，保障生态建设的可持续性；有利于推动地区间基本公共服务均等化，促进不同区域、不同利益群体的协调发展。

　　自2005年党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出加快建立生态补偿机制以来，国务院每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，2010年将研究制定生态补偿条例列入B类立法计划。据了解，全国人大连续5年将建立生态补偿机制作为重点建议。2012年，党的十八大作出了大力推进生态文明建设的战略部署，要求建立资源有偿使用制度和生态补偿制度。党的十八届三中、四中全会对生态补偿机制建设提出了更加明确的要求。尤其是2015年中共中央先后印发《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）、《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号），要求探索建立多元化生态补偿机制，加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

　　我们也欣喜地看到，近年来，各地方、各部门按照党中央、国务院部署，在大力实施生态保护与生态建设的同时，积极探索建立生态保护补偿机制，在森林、草原、湿地、流域、海洋以及重点生态功能区等领域积极开展实践，并取得了较好的成效。但也要清醒地认识到，由于生态保护补偿是一项复杂的系统工程，涉及面广，利益关系较复杂，政策性强，政策法规不完善使得这些实践显得零敲碎打，补偿机制不健全，急需国家层面的顶层设计。

　　为充分调动全社会参与生态保护的积极性，让受益者付费、保护者得到合理补偿，促进保护者和受益者良性互动，中央全面深化改革领导小组第二十二次会议审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出要完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，扩大补偿范围，合理提高补偿标准，逐步实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，基本形成符合我国国情的生态保护补偿制度体系。

　　这一生态保护补偿机制是在我国已有生态补偿实践的基础上进一步深化细化和固化，把生态受益者和保护者的权责落实较明确，把生态保护补偿范围覆盖到我国所有生态重要区域。这是百姓的期盼，民心所向，符合我国国情，符合目前我国生态保护与区域发展实际。有利于形成广泛的社会共识，有利于推动实施主体功能区战略，有利于促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果，有利于加快推进生态文明建设。（作者系环境保护部环境规划院研究员）