产业政策的主要作用是弥补市场失灵，改善和优化资源配置，提高本国产业竞争力。产业政策影响和作用的对象是产业经济这一中观层次，如果说宏观政策重在解决总需求与总供给的总量问题，产业政策则重在解决结构问题，对供给侧的引导和调控指向更加明确和具体。

　　从长期以来的发展实践看，产业政策要准首先要明确其基本定位，厘清政府与市场的边界。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这为新时期调整完善产业政策提供了基本遵循。因此，现阶段我国产业政策定位，重点就是弥补市场失灵。

　　当前，我国要把产业技术政策作为产业政策的核心内容，在高端共性技术供给和人力资本等方面着力提升要素供给质量，在创新技术产品应用、知识产权保护、研究开发资助、加速设备折旧等方面采取综合措施，形成鼓励创新的有效激励。

　　在纷繁复杂、剧烈变化的国内外发展环境中，产业政策做到方向引导要准，就是要针对不同行业、不同地区，从总量与结构、供给与需求、内部因素与外部影响、体制机制与市场环境、中央政策与地方措施等多角度，剖析和找准问题及其成因，因业施策、因地施策，提高产业政策的针对性和有效性。

　　“十三五”规划纲要指出，实施宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的五大政策支柱，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，加快培育新的发展动能，改造提升传统比较优势，夯实实体经济根基，推动社会生产力水平整体改善。产业政策作为五大政策支柱之一，是推进供给侧结构性改革的重要依托，必须精准实施才能收到实效。

　　一、产业政策在推进供给侧结构性改革中的重要作用

　　产业政策是国家为促进经济发展，由政府对产业内资源配置进行科学、必要、适度和适时的引导和调控，推进产业结构调整和经济发展方式转变的经济政策。产业政策的主要作用是弥补市场失灵，改善和优化资源配置，提高本国产业竞争力。产业政策影响和作用的对象是产业经济这一中观层次，如果说宏观政策重在解决总需求与总供给的总量问题，产业政策则重在解决结构问题，对供给侧的引导和调控指向更加明确和具体。

　　从国际看，受2008年国际金融危机影响，世界经济仍在艰难恢复之中，主要经济体尽管情况不同，应对危机的具体措施有所差异，但在应对危机过程中至少形成两点共识。一是将经济政策的重点调整到发展实体经济上来，美欧日等发达国家和地区重新提出再工业化战略，作为实现经济再平衡的重点。二是在需求侧政策难见成效的情况下，强化供给侧政策，加大政府干预力度。例如，美国制定先进制造业伙伴计划，德国提出工业4.0，法国实施新工业战略，日本制定产业竞争力强化法，就是政府加强干预的例证。无论是否冠以产业政策的名义，事实上各国纷纷制定经济政策，支持智能机器人、3D打印、新能源、新材料等新兴产业发展，力图抢占新一轮国际竞争制高点。

　　从国内看，2010年之后，我国成为全球制造业第一大国，高铁、核电、航天等领域一批创新成果的产业化进程加快。但与此同时，我国供给体系的结构性问题日益突出，主要表现为供求总量失衡，部分领域产能严重过剩，难以在短期内得到消化；供需结构错位，高端有效供给不足，难以适应居民消费结构向高端化、个性化、多样化升级的需要；新旧动能面临转换，规模体量占比较高的传统产业增长乏力，增速较快的新兴产业亟待规模化发展；制造业低成本竞争优势日趋弱化，基于创新和人力资本的新竞争优势尚未完全形成。为主动适应和引领经济发展新常态，需要处理好政府与市场的关系，加大供给侧结构性改革力度，在政策创新和精准上下功夫。

　　二、产业政策要准的深刻内涵及其具体表现

　　面对世界经济结构的深刻调整，“十三五”时期我国产业政策的调整和完善，要按照党中央、国务院的决策部署，认真落实供给侧结构性改革的各项任务，充分体现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在“准”字上下足功夫。

　　产业政策的功能定位要准。从长期以来的发展实践看，产业政策要准首先要明确其基本定位，厘清政府与市场的边界。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这为新时期调整完善产业政策提供了基本遵循。因此，现阶段我国产业政策定位，重点就是弥补市场失灵。产业政策的作用不是替代市场，而是以健全和完善市场机制为核心内容，解决因市场缺陷而无法实现公共利益和发展目标的问题。

　　市场缺陷在不同国家、同一国家的不同发展阶段、产业发育的不同时期存在一定差异。就我国现阶段而言，市场缺陷表现为：一是市场自身不会解决诸如环保、节能、安全、质量等涉及公众利益的问题，需要靠法律、政策、标准的实施和严格监管加以规范；二是市场力量不够强大，如关系长远发展的新兴产业，在初始发展阶段需要国家政策支持，培育和形成市场竞争力；三是市场调节功能受阻，如部分产能过剩行业存在市场化退出障碍，需要市场与政府共同发挥作用，加速市场出清；四是市场发育仍不成熟，市场秩序仍不完善，当前突出的问题是假冒伪劣、侵犯知识产权等现象泛滥，亟待形成激励转型升级、创新发展、公平竞争的市场环境。产业政策功能定位要准，就是要由原来对企业过多直接干预的选择性产业政策转向普惠性、功能性产业政策，在健全市场体系、促进公平竞争、引导资源合理配置、激发市场主体活力等方面发挥积极作用。

　　产业政策对产业发展规律的把握要准。改革开放以来，我国产业结构呈现出由劳动密集型，到资本密集型，再到技术密集型演进的特点。不同类型的产业，发展规律不尽相同，需要把握好要素供给与产业升级的对应关系。当前，我国要把产业技术政策作为产业政策的核心内容，在高端共性技术供给和人力资本等方面着力提升要素供给质量，在创新技术产品应用、知识产权保护、研究开发资助、加速设备折旧等方面采取综合措施，形成鼓励创新的有效激励。

　　目前，我国产业发展呈现出优化增量、调整存量的特征，调整和完善产业政策需要根据不同产业所处的不同发展阶段把握好规律。在新兴产业培育、传统产业修复动能、产能过剩行业去产能等方面，发挥好市场和政府两方面的作用。新兴产业等增量方面，要避免一哄而上、盲目发展；调整存量方面，要注重建立企业退出的长效机制，摆脱产能过剩困扰。以新一代信息技术为特征的产业变革，已经呈现出强大的影响力和生命力，互联网技术对生产、流通、消费等形成高度渗透、跨界融合，新业态、新模式不断涌现，给以往的产业生态、社会分工、行业和企业边界、生产组织方式等诸多方面带来前所未有的新变化。此时，对政府而言，就不能用以往的规律和经验套用在新经济领域，而要勇于改革创新，变革政府对产业发展的支持方式和管理方式，使我国产业在新一轮国际竞争中占有一席之地，甚至在部分领域占据领先地位。

　　产业政策的方向引导要准。在“三期叠加”影响下，我国经济发展呈现出增速换挡、结构优化、动力转换三大特征，出现了行业分化、企业分化、地区分化的现象。钢铁、建材等传统行业持续下行，而高技术制造业发展较快；同一行业中，技术创新、产品创新、管理创新做得好的企业表现良好甚至逆势上扬，而墨守成规的企业面临经营困难；结构调整动手早、方法对的地区发展较好，而产业结构单一、体制不活的地区却面临较大困难。这三个分化的共同之处是都属于结构问题，困难在于结构性矛盾，出路在于结构优化。因此，无论是应对短期经济下行，还是实现中长期高质量发展，根本出路在于促进产业结构优化升级，推动产业向中高端迈进。

　　在纷繁复杂、剧烈变化的国内外发展环境中，产业政策做到方向引导要准，就是要针对不同行业、不同地区，从总量与结构、供给与需求、内部因素与外部影响、体制机制与市场环境、中央政策与地方措施等多角度，剖析和找准问题及其成因，因业施策、因地施策，提高产业政策的针对性和有效性。

　　产业政策的作用方式要准。要按照全面深化改革的总体部署，以及简政放权、放管结合、优化服务的要求，进一步找准产业政策的作用方式。首先，着力营造公平竞争的市场环境。实行统一的市场准入政策和负面清单管理，大幅度减少行政审批事项，改革投融资体制，打破行业垄断、进入壁垒和地方保护，降低市场主体创业门槛，激发市场主体活力。其次，加强事中事后监管。加快转变行业管理方式，由事前审批为主转向事中事后监管为主，避免“以批代管”，依法依规严格事中事后监管，严格环保、能耗、安全、质量监管。净化市场环境，促进公平竞争，严打假冒伪劣产品，严管不正当竞争行为，保护和运用知识产权，依靠竞争机制实现优胜劣汰，提升竞争政策的地位和重要作用。再次，优化对市场主体的服务。尤其要完善政府信息公开制度，健全市场、投资、产能、技术、政策等产业发展信息库，完善产业预警机制，利用大数据为企业、行业和地方，提供全面、权威、及时的信息，引导市场主体理性决策。

　　三、产业政策在推进供给侧结构性改革中的主要任务

　　今年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年。当前，以精准的产业政策推进供给侧结构性改革，重点要把握好以下几方面任务。

　　强化创新引领，增强产业发展新动能。完善激励创新的普惠性政策支持体系；加强技术创新，大力支持产业关键共性技术研发和产业化，建设若干国家制造业创新中心，打造贯穿产业链、创新链、资金链的创新生态系统；支持模式创新，实施智能制造工程和服务型制造行动计划，推广智能制造和智能服务模式，构建新型制造体系；鼓励业态创新，支持“双创”平台建设，营造良好创业创新环境，促进大众创业、万众创新。

　　积极稳妥去产能，推动困难行业脱困发展。化解产能过剩要标本兼治、长短结合、综合施策。原则上，多兼并重组、少破产清算，积极稳妥处置“僵尸企业”。采取市场倒逼、地方组织、中央支持的方式，因地施策、因业施策、因企施策，综合采取法律手段和市场化的办法，重点推进钢铁、煤炭行业去产能，加速产能过剩企业退出市场，着眼于建立长效机制，充分发挥市场机制在化解产能过剩中的积极作用。

　　修复传统动能，推动传统产业转型升级。实施新一轮技术改造升级工程，支持传统产业优化升级、绿色发展，实现产品升级、转型转产和扭亏增盈。充分利用市场机制，引导和支持破局性、战略性兼并重组，培育一批竞争力强的产业集团。完善中小企业政策体系，支持其向专精特新方向发展，培育一批小巨人企业和“单项冠军”。

　　着力优化增量，培育壮大新兴产业和高端制造业。健全和完善支持新兴产业规模化、高端化发展的政策，大力发展节能环保、新一代信息技术、高端装备制造业和现代服务业。围绕《中国制造2025》确定的十大领域，积极推动技术、材料、工艺、产品等方面的创新，推动制造业向高端化、智能化、绿色化、服务化方向发展，培育一批具有国际竞争力的先进制造业基地。

　　着力补短板，提升产业层次和质量。补齐有效供给短板，开展改善消费品供给专项行动，实施“增品种、提品质、创品牌”战略，满足消费需求升级的需要。补齐工业基础能力短板，持续实施工业强基工程，突破核心基础零部件、先进基础工艺、关键基础材料和产业技术基础等制约制造业创新发展和质量提升的瓶颈；补齐区域协调发展短板，围绕“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设，促进产业协调发展、绿色发展、开放发展。补齐基础设施短板，依靠PPP等新型投融资方式，加快制定实施网络强国战略，加快实施国家大数据战略，加快新一代信息网络基础设施建设。（作者：工业和信息化部副部长）