改革公共财政 兼顾效率与公平

　　我们应该通过增加公共品的提供，增加政府在教育、医疗和社会福利等方面的支出，来让更多的人享受改革发展的成果，实现社会公平。

　　20多年来，财政在促进我国基础设施建设和经济快速增长方面发挥了重要作用。然而，新时期又出现贫富差别拉大、环境污染加剧等问题，它们都需要通过改革财政体系来解决。财政改革，一方面要促进经济效率提高，促进经济持续发展；另一方面，要让全体人民享受经济发展带来的成果，要实现社会公平。

　　我国税制的特征

　　一是消费型税收构成我国税收的主体。增值税是我国最大税种，2014年，增值税占总税收收入的25.9%，营业税占14.9%，国内消费税（特殊商品）占7.5%，净进口消费税和增值税减去出口增值税退税占2.6%。所有这些税收加总，占税收总收入的50.9%。生产者和经销商把这些税收转嫁到商品和劳务的价格上，高收入者混入低收入者，承受一样的价格和税收。所以，相对于收入，低收入者税率就高于高收入者。

　　二是累进的个人所得税在税收中比重很小，不少直接税种缺位。2014年，我国个人所得税仅占总税收收入的6.2%，企业所得税占总税收收入的20.7%。据国际货币基金组织统计，2011年，美国个人所得税占总税收收入的份额为48.1%，德国为37.4%，英国为34.6%，法国为29.3%，匈牙利为20.8%，俄罗斯为14.8%。我国没有个人财产税、资本利得税、遗产税、赠与税等直接税，财产税存在于所有发达国家和许多发展中国家。美国财产税收入占总税收收入和占GDP的份额，分别为16.1%和3.1%，法国分别为17.2%和4.6%，英国分别为14.2%和4.2%。

　　许多研究表明，与个人所得税相比，消费型税收能刺激储蓄和经济增长，即所得等于消费加储蓄，所得税等同于向消费和储蓄二者征税，消费税使得储蓄免于征税，结果将提高储蓄。几十年来，我国的储蓄率和投资率在不断增高。根据《中国统计年鉴》，投资占我国GDP的份额，在1980年为34.8%，1990年为34.0%，2000年为33.9%，2005年为40.5%，2010年为47.2%，2014年为45.9%。

　　在刺激储蓄的同时，消费税主导的税收体系不鼓励消费。我国的总消费（家庭和政府）支出规模呈现下降趋势，消费总支出占GDP的份额在1980年为65.5%，1990年为63.3%，2000年为63.7%，2005年为54.1%，2010年为49.1%，2014年为51.4%。

　　我国的税收体系是经济效率导向的，不利于收入再分配。某种意义上，我国现行税制正是许多美国主流经济学家建议该国进行税改的方向，我们在提倡增加直接税（如个人所得税、财产税）的比重，而他们在呼吁减少直接税的比重，增加间接税（如消费性税收）。当然，我们的国情与西方不同，美国的储蓄率很低，中国储蓄率很高；美国所得税占比高，中国消费型税收占比高。

　　我国财政支出体系的特征

　　一是财政支出偏向经济建设。改革开放初期我们就意识到，过去在经济建设上支出太多，在人民生活方面欠了账。这些年来，经济建设开支的比例在降低，但相比其他国家仍然很高。据国际货币基金组织统计，2011年，中国政府在经济事务上的支出规模为32.1%，法国为6.3%，德国为7.8%，美国为9.6%，日本为7.2%，新加坡为15.4%，波兰为13.4%，捷克为16.9%。

　　政府经济建设上的大量支出，促使许多大型的基础设施建成，比如，近20年间，我国建成大量高速公路、高速铁路、地铁、桥梁、机场和港口；最令人惊叹的，莫过于高速公路的快速发展——1990～2011年，我国高速公路里程的年均增长率为24.5%。基础设施建设无疑是中国经济发展的强劲动力。

　　二是公共消费品提供不足，教育和医疗卫生投资不够。多年来，我们的政府在医疗卫生、社区设施、娱乐、文化等方面的支出较少。据世界银行统计，2014年，医疗健康方面政府支出（其中包括政府主导的医疗保险）占政府总支出的比例，德国为19.6%，新加坡为14.1%，美国为21.3%，日本为20.3%，智利15.9%，捷克为14.9%，泰国23.2%，印度5%，中国为10.4%。近年来，我国政府的教育支出增长很快，2012年占总支出的16.9%，占GDP的4.1%，但仍然低于5%的世界平均水平。

　　三是公共资源分配有失公平。公共资源在地区间分配不均，在城市和乡村之间分布不均，在不同人群之间也分布不均。在城市化进程中，我们还没有解决好人的城市化问题，大量农民工不能在城里扎下根来，其子女不能正常享受城里儿童一样的义务教育，很多成了留守儿童，出现严重问题。

　　可见，我国的财政支出体系也是利于经济增长的，而非利于再分配。经济建设主导的财政支出体系，加上长期的扩张性财政政策，使我国投资增加、经济快速增长。

　　我国财税体系面临的挑战

　　一是发展经济的任务仍很艰巨。我国经济总量虽已列世界第二，但人均收入还不高，据世界银行统计，2014年，我国人均GDP为7590美元，墨西哥为10325.6美元，俄罗斯为12735.9美元，美国为54629.5美元，新加坡为56284.3美元，挪威为97299.6美元——我国人均收入赶上发达国家还需很长时间，人均财富赶上富国需更长时间。我国的基础设施建设还远远不能满足城市化的需要，这方面包括城市道路、停车设施、燃气管道、供水排水系统、健康运动设施、公共绿地等。发展仍是解决我国所有问题的关键，经济建设仍然是中心，我们的财政体系必须有利于经济发展。

　　二是贫富差别大。这些年来，我国的基尼系数在增加。据世界银行统计，2010年，中国基尼系数为42.1% ，芬兰为27.7%，日本为32.1%（2008年），印度为33.9%（2009年），波兰为33.2%，印度尼西亚为35.6%，美国为40.5%，俄罗斯为40.9%，墨西哥为47.16%，阿根廷为44.5%。据国家统计局数据，2014年我国基尼系数为46.9%。基尼系数越高，收入越不平等，收入差别过大，会影响低收入人群的生存和发展，也会引发社会不稳定。收入再分配是财政的重要任务之一，发达国家的贫富差别问题都是依靠公共财政来解决的。

　　如何兼顾效率和公平

　　财政改革，一方面要促进经济效率提高，促进经济持续发展；另一方面，要让全体人民享受经济发展带来的成果，要实现社会公平。在税制方面，应该加强个人所得税征管，使其发挥调节收入分配的作用。我国个人所得税最高边际税率为45%，比美国的39%和英国的40%还高，所以，我们提高个人所得税在总税收中的份额，必须在扩大税基上下功夫。另外，要增加资源税率，保护资源，提高资源利用效率；设立新的税种，如财产税和资本利得税等。

　　税制改革短期内很难改变我国税制不累进的状况，既然如此，降低贫富差别、扶助弱势群体、实现社会公平正义的目标，还须通过政府支出体系的改革来完成，它应该从以下几方面入手：

　　一是提供更多公共产品。我们应该改善公共交通工具和设施、公共卫生设施、公众体育运动设施，增加公园，多植树造林，增加公共绿地，降低环境污染。低收入者更需要公共品，他们大多没有私家车，往往买不起降低和消除污染的用品和设施，买不起环保食品，而政府支出向民生倾斜，实际上是在帮助低收入群体。

　　二是增加初等教育支出，实行十二年义务教育。教育生产人力资本，人力资本对个人收入的提高、国家经济的增长都很关键。增加政府教育投资，既有利于经济效率，也有利于扶贫。接受初等教育在许多国家都是强制的，不少国家实行十二年义务教育。在美国，从小学到高中毕业，学生不用交学费，不用花书本费，午餐都是政府补助，每天校车接送。受国家十二年免费教育的恩惠后，民众对社会的不满会显著减少。

　　三是增加医疗保险支出，减轻贫困家庭负担。提高农村合作医疗和城市居民医疗的保险水平，是解决“看病贵”的途径之一。国家应该相应地加大对城乡医疗保险的补贴，帮助低收入者加入医疗保险；另外，应该为无保险的绝对贫困者免费治病。

　　四是增加社会福利支出，让发展成果惠及弱势群体。比如，可以考虑以现金或购物券形式，增加对低收入者的直接补助。增加一点社会福利，并不会马上使我国变成“福利国家”，这不会影响经济发展，反而会提高整个社会的文明程度。

　　总之，我国目前的以消费性税收为主体的税制有利于投资和经济增长，但不利于收入再分配，即有利于提高经济效率，不利于公平。我国的财政支出也注重经济建设，对民生重视不够。目前，依靠增加税收的累进程度来调节收入分配，难度较大，因为个人所得税的最高税率已达45%。我们应该通过增加公共品的提供，增加政府在教育、医疗和社会福利等方面的支出，来让更多的人享受改革发展的成果，实现社会公平。（作者系北大国家发展研究院教授、中国公共财政研究中心主任）