灾荒救助是抗战时期中国共产党的一项重要社会政策，在“抗日救国十大纲领”中把“赈济灾荒”作为改善人民生活的主要内容。1939年4月4日公布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》把“救济难民灾民”作为主要施政方针。陕甘宁边区是中国共产党领导抗战的中枢，因此，抗战时期中共在边区实施的灾荒救助与备荒政策，在当时具有一定的示范作用，对于当今救灾、防灾也有一定的借鉴意义。

　　灾荒与边区政权

　　抗战时期是陕甘宁边区自然灾害的频发期，据不完全统计，1939—1945年中，边区农田受灾面积达2553.7万亩，损失粮食123.3万石，受灾人口160万人次。因边区地瘠民贫，每次灾荒的发生，都导致当地居民生活困难，甚至发生饥荒。如1941年春陇东分区大旱，当地灾区居民每日两餐“多系吃苦菜、蒿头子、榆树皮，掺一些五谷面和食”；1943年春荒时期，镇原县大部分居民发生缺粮食与草料现象，饥民占居民总数的37.9%.

　　灾荒给边区带来了严重的社会问题。一是居民逃亡严重。1941年旱灾中，环县洪德区有240家灾民无法生活，逃荒到曲子、庆阳、华池等地；1942年春荒中，盐池县百姓纷纷外逃。二是社会问题严重。一些地区发生灾区人民抢劫公粮、合作社、乡政府的严重事件，如1942年青黄不接时期，安塞县第六区公粮、合作社、乡政府被当地民众所抢，同时，志丹也发生群众抢粮与骚乱事件。三是被政治土匪利用。1939年春环县发生严重旱灾，受国民党支持的政治土匪利用环县政府在征粮、征兵中存在的问题，煽动群众的不满情绪，1939年底至1940年初发动叛乱，县北中共政权的4个区政府和14个乡政府被破坏，还有学校、合作社遭到抢劫，损失不少粮食、公粮代金、枪支等。这是抗战时期发生在边区最严重的政治事件，说明灾荒使中共基层政权面临着严重的危机。

　　荒政体系建立与救助

　　中共为消弭灾荒带来的基层社会动荡，一方面加强政权建设，一方面采取各种措施解决民生问题，而积极赈济与建立备荒制度是解决民生的主要内容，也关系到民众与中共政权的情感和信任问题。赈济灾荒是抗战时期中共民生政策的重要组成部分，也是根据地一项重要的社会政策。抗战时期边区的荒政主要表现在以下几个方面。

　　建立健全边区的灾荒救助体系。边区的赈灾机关是由苏维埃时期的陕甘革命苏区互济会演变而来。互济会是苏维埃政府内务部的附属机构，尽管其性质是以救济“被难”红军战士及其家属为宗旨，但从现有的文献看，互济会也从事民间灾荒救济。1938年9月2日，边区政府成立赈济委员会，1940年3月，边区党委和政府决定：“为了加强赈济工作之领导及推行，各县应即组织赈济委员会，委员五至七人，以县委书记、县长、县互济会主任、后援会主任、保安队长及当地驻军长官组成之。县委书记或县长为主任委员，切实负责领导与推动赈务之进行。”随之各县陆续成立赈济委员会，主要负责边区灾荒救助工作。除了赈济委员会外，在大灾之年还设立临时机关负责救灾。

　　边区制定灾荒救助政策。1940年3月30日，中共和边区政府作出了《关于赈济工作的决定》；1941年5月27日，边区民政厅发布《关于赈济灾难民的指示信》等。根据这两个文件，笔者把边区的赈济政策归纳为以下几个方面。一是做好放赈前的灾情调查统计工作。文件要求“调查统计灾民难民及移民的数目，合理施放”；在调查统计好之后，“按人数多寡及需要救济的程度，分别给以适当的救济”；但“凡是急需赈济者，而当地群众又无法调剂者，应即时给以救济，无需死板的一定要待调查统计好再进行救济，就会失掉了救济的作用”。二是坚持民主与公平原则。灾情调查“应发动群众参加这一运动，每一次要救济者，必须经过群众的讨论”：“要注意纠正过去一般化、平均分配的救济方式和干部的私情观念及营私舞弊等，真正是做到公平合理”；民政厅要求“最好由难民们讨论如何放法才为合理，才能真正地解决灾民饥寒的实际问题。反对敷衍塞责，反对贪污，反对私情观念。”赈济必须使“受救济的贫苦人民得到实惠”，以提高民众对政府的信任，“使人民与政府更加亲密起来”。三是规定赈款、赈粮发放程序。经过调查、群众讨论并确定数量后，“以区为单位的经过县赈济委员会的审查核准”，将赈款、赈粮发到灾民手中。每次赈济完成后，应做详细的工作总结。四是采取多渠道积极的赈济措施，帮助灾民进行生产。

　　边区政府的赈济活动。边区的赈济主要包括救济春荒、急赈、民间互济与调剂、允许民间借贷等多种方式。救济春荒是边区赈济工作中最主要的组成部分。1940年发生春荒，为保证春耕生产，边区拨出现款40425元、小米880石对三边分区、关中分区、安塞、神府、延川、安定等进行赈济。同年六七月发生水雹灾后，边区政府拨款8万元，粮900石进行急赈。1941年2月，因曲子、环县、神府、靖边发生饥荒，边区民政厅拨粮3470石，款7万元进行救济。还动员富裕户拿出存粮救济周围的灾民，如靖边县动员富户出粮394石，帮助灾民度荒，收到了较好的效果。1942年春，曲子县政府为保证春耕顺利进行，根据边区政府指示拿出公粮90石借给困难群众，还借给群众公草52万斤解决耕畜草料问题。1945年大旱后，一方面边区政府拨粮300石进行急赈，还发动群众互济。此外也允许民间借贷，边区政府不拘一格的赈济方式，不但帮助困难民众度过饥荒，而且对发展农业生产有重要的意义。

　　发放农贷也是一种赈济方式。1942年环县发生旱灾，边区政府在发赈粮30石、赈款1500元的同时，还发放农贷10万元，用于购置种子、耕牛、农具。边区各级政府还发动募捐救灾， 1942年水灾后，边区成立的救灾临时委员会发起了救灾募捐活动，得到各机关团体的热烈响应，共计募款71914.2元（边币）、衣服153件等。在此次募捐中，商会系统募捐19500元，公营商店募捐6000元，民众剧团募捐12000元。延安市机关募集款5.1万元，细粮3.6石，衣服60余件。1945年关中大旱后，新宁县不但捐助小麦、苞谷，还捐牛、驴和农具帮助灾民恢复生产。通过各种募捐活动，在边区形成了全民关注与救济灾荒的社会风气。

　　灾荒是对中共各级政府执政能力的考验，边区除了赈灾，还积极组织灾后重建，帮助灾民恢复生产。1941年6月，为帮助灾民进行生产，边区给三边、陇东、延安分别拨赈济款帮助灾民购买种子、农具。1943年9月，志丹等地区遭遇雹灾，灾情严重，志丹县政府召开政务会议，讨论救灾和重建办法。绥德县政府在雹灾后，采取对灾民酌减公粮、组织贫民移民南下开荒、发动家庭妇女纺花等措施恢复生产。

　　边区采取积极的备荒政策。抗战时期边区还积极采取备荒政策，主要是恢复传统的义仓制度。边区首次倡导义仓、义田的是新正县三区雷庄乡乡长张清益。办法是发动民众“投工开出一份公共的荒地，公地产的粮食归大家所有，统一储存使用”。为了管理义仓，由全村公推委员五人，对义仓进行管理。张清益创办义仓及其管理模式在边区得到推广，首先在新正县和关中分区得到响应。1944年边区普遍建立了义仓，开垦义田，有了义仓粮。关中新正有义仓56个，义田1900亩；赤水义仓29个，义田920亩；淳耀义仓25个，义田500亩；新宁义仓43个，义田1300亩。1945年，陇东分区有义仓67处。1945年春夏发生旱灾，西北局发出防旱备荒的紧急指示，要求充实和建立多样化的义仓，各地普遍建立了义仓。

　　抗战时期，自然灾害不仅给群众的生产、生活带来了巨大的损失，也考验着中共在边区的执政能力。这一时期，中共十分重视灾荒救助，一方面着手建立现代救荒系统，健全救助机构和建立救灾制度；另一方面，利用与嫁接传统的备荒机制，发动民众建立义仓。总体来看，抗战时期边区的荒政是积极和有效的，也反映了我们党的执政能力。尤其抗战进入相持阶段和皖南事变发生后，国民政府加强了对边区的政治、军事和经济封锁。边区不仅面临着经济困难，又遭受了两次大灾害，即1940年的大旱灾和1942年的大水灾，使边区进入抗战最困难时期。中共各级政府采取了积极应对的态度，对灾民进行积极救助，使灾区人民能够平安度过灾期，灾后通过政府农贷和民间调剂等方式，帮助灾区人民恢复生产，使边区经济社会建设保持了良好的态势。（作者单位：陕西师范大学）