人大决定权在疫情防控中发挥法治保障作用
刘乐明
2020-05-13 09:55:16 来源：学习时报
在我国疫情防控期间，人民代表大会作为我国的立法机关，其职权的发挥是依法防控的基石。我国《宪法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定并列举了人民代表大会及其常务委员会的职权，归纳起来大致包括立法权、重大事项决定权（以下简称决定权）、人事任免权和监督权四类职权。其中，决定权即讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，是宪法和地方组织法赋予县级以上人大及其常委会的重要职权。疫情发生后，我国有50余个地方各级人大常委会在疫情防控的紧要关头，行使重大事项决定权，作出疫情防控工作决定，为疫情防控提供了法治保障。
疫情防控需立法机关紧急授权。职权法定是现代国家治理的基本逻辑，也是依法治国的基本要求。即使是在疫情防控的紧急状态下，应急管理也需要依法行政，做到职权法定。疫情发生初期，全国人大常委会就强调，坚持依法治国、依法防控，加大立法、修法以及执法、普法等工作力度，为打赢疫情防控阻击战提供有力法治保障。另外，虽然《突发事件应对法》等法律法规所构成的“非常法律体系”以及“一案三制”（“一案”为国家突发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体制、运行机制和法制）的应急管理体系对行政应急权进行了预先规定，但预先设定的应急权力不能面面俱到。疫情防控面临诸多具体性的新情况、新问题，如应急管控、封闭小区、交通管制、宾馆征用等现有法律依据不充分或者超出现有法律法规的紧急事项，都需要立法机构进行紧急授权，为防控工作补足法律依据。
人大决定权具备紧急立法授权属性。人大决定权的行使能在疫情防控中发挥法治保障作用，与其自身的属性密不可分。首先，各级人大常委会在疫情防控中作出的决定构成了“一府两院”的执行依据，一经作出便产生法律效力，能为疫情防控提供法治保障，并能督促政府履行防控职责。其次，人大决定权具有应急性。应对突发公共事件的关键在于及时、尽可能地控制不确定性，为此立法需要遵循紧急授权原则。行使人大决定权的决策快、周期短，适合用来紧急授权。再次，重大事项决定权具有补缺性功能。人大决定权作为一种“兜底性权力”，一方面可以用来补缺立法权和监督权的缺位或不充足之处；另一方面对没有立法权的地方人大来说，决定权实际承担着立法权的功能。
人大决定权多措并举进行紧急授权。各地方人大常委会在行使决定权进行紧急立法授权时并非是单纯的权力授予，而是多措并举，层次化、体系化地确立应急权力的基本规范。首先，确立上位法的权威性。各级人大常委会在作出防疫工作决定时都要求贯彻相关法律法规，重申上位法中预先设定的应急权力的权威性。其次，为疫情防控确立具体的临时管控权力。决定一般都规定政府可以在不与宪法、法律、行政法规相抵触，不与地方性法规基本原则相违背的前提下，在医疗卫生、防疫管理、隔离观察、道口管理、交通运输、社区管理、市场管理、场所管理、生产经营、劳动保障、市容环境等方面采取临时性应急管理措施。最后，确立行政应急权行使的优先性。以应急优先、防控优先为基本原则，各地人大常委会作出的疫情防控工作决定赋予非常态时期的行政应急权具有与法律相当的效力。
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