英国将中央集权的官僚和地方性的外行控制结合在一起，对于所得税在19世纪能够被人们接受是非常重要的。这有助于确立税收的合法性，避免一个过分强大的行政机构的干扰。
英国历史上，直接税不受待见，因为需要对纳税人的财产状况进行如同司法调查一般的评估，被认为侵犯了个人自由和隐私。开征所得税后，也主要是通过分类征收、源头征税回避评估难题。但是，分类所得税中仍然有一些收入无法从源头征税，必须通过评估以确定税额，那么，英国是怎么解决这个难题的呢？
对于无法通过源头征收的所得税，政府的管理依赖一个有专业管理者和外行组成的混合体系。在英格兰的每个郡，大陪审团从潜在的纳税人中选择土地税委任专员，该专员必须满足一定的财产条件，即他们的房产价值要在100镑以上，这些专员负责任命一般委任专员，一般委任专员要缴纳所得税，且其全部来源的年收入必须在200镑以上。一般委任专员可以从年收入达到100镑的居民中选出补充委任专员。一般委任专员还任命评估员，评估员选择征税员。评估员和征税员是城镇中的商人或者乡村中的小农场主。1860/1961年度，英国有54000名评估员。评估员和征税员每征收1镑税款，可以获得1.5便士的佣金。一般委任专员还可以任命一个办事员为自己提供支持服务，从所征税款的佣金中向其支付报酬。大多数办事员都另有其他职业，如律师等，他们独立于政府。补充委任专员也有办事员相助，由中央政府直接向办事员提供薪水，但是这些办事员也是兼职的，不是政府常任官员。
英国这种评估和征税的方式，被认为是“通过一个志愿的中间机构”征税。地方的外行管理由伦敦的一个中央机构进行协调，国内收入委员会在全国派驻常任官员，他们以调查员身份管理房产税，也有责任监督新开征的所得税，解决一般委任专员遇到的难题。
这种混合体系到底有什么优缺点呢？人们认为，一般委任专员具有相当大的自由裁量权，是在社会中处于受人尊敬地位的人，不偏袒某一方或不施加不适当的影响，是正直诚实和独立性很强的人。外行委任专员和评估员都是从纳税阶层中挑选产生的，依赖他们进行税收评估、征收和解决争端，纳税义务的最终决定权掌握在应纳税的公众成员手中，而不是政府官员手中，整个过程几乎不受行政权力和法庭决定的影响。这样可以保护纳税人不受过于强权的管理机构和贪婪政府的压榨，有利于确保纳税人的认同、遵从与合作。不过，这种办法容忍一定程度的避税行为。如果避税程度比较严重，也会侵蚀人们对税收公平性的感受，最终影响纳税人的信任和遵从。因此，对此的争议和博弈从没停歇。政府官员希望施加更多的稽查和控制，专家们希望发挥自己的权威，顶住压力维持地方自治和公民参与。中央政府也开始着手建立信息收集和稽查系统，1832-1875年间，设立了二十多个中央稽查组，负责监督和强化地方政府实施国家制定的法律和标准。
这种争议和博弈中的评估员和征收员深处两难境地。一些小商人受其所在的行政区的命令担任评估员和征收员，经常夹在两个利益互相对立互相冲突的群体之间，一边是国家，一边是他们的生意客户。一些人拒绝履行这一职责，而拒绝履职将被处以10镑的罚款。1862年，格莱斯顿建议国内收入委员会有权接管伦敦城外任何区域的所得税征收工作。这一建议最终不得不收回，因为所得税在当时仍然是暂时征收的，反对者认为，既然是暂时的，为了挽回失职征收员造成的微不足道的损失，有必要大费周章，给政府更大的权力吗？
1870年，罗伯特·洛再次小心翼翼提出此议题：“我们当前结束地方行政区官员征税这一机制的时机是否成熟？”他认为很多征收员是没受过教育和腐败的，漠视财政大臣的想法。但1871年的改革中一般委任专员得到保留，税务局也认为很难设计一个可以比一般委任专员制更好的确保公平和公正的模式。1879年的改革中，允许一般委任专员将征收责任移交给国内收入委员会。
1887年，评估员的地位再次受到挑战。政府提议，当出现职位空缺时，授权国内收入委员会将评估事务交给调查员，还提议废除D税目和E税目的征收员职位。这一提议引起愤怒。经验丰富的所得税改革者哈伯德谴责这是对自由和正义的威胁，他认为目前的评估员是精挑细选出来的，是在其社区享有盛誉的绅士，不仅商业知识渊博，而且还熟知如何经商和记账，但是官方调查员对此一无所知，他们只会按照一条规则即“攫取”办事。经过此次挫败，1891年和1892年的改革也只是对政策进行了微调，用固定薪酬取代了对评估员、征收员按镑支付佣金的方式。直到20世纪的20年代，评估和征收工作才交给了政府官员。
英国将中央集权的官僚和地方性的外行控制结合在一起，对于所得税在19世纪能够被人们接受是非常重要的。这有助于确立税收的合法性，避免一个过分强大的行政机构的干扰。后来，英国向福利国家转变，国家职能不断扩张，国家以慷慨的福利支出换取人们放弃一些权利，削弱了19世纪英国特色的志愿主义。志愿组织的税收评估和征收随之寿终正寝。
（作者系财税学者）
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