“法律工具主义”倾向危害极大。若一有困难和风险，政府部门即习惯于通过“有法不依”来“摆平”，甚至认为自己有不守法的“权利”，以违法为天经地义，那么，法治政府之建设从何谈起？

    法律不是呼之即来、挥之即去的工具

    所谓“法律工具主义”倾向，简言之，就是将法律当成呼之即来、挥之即去的工具。即，当法律、法规有助于维护其利益、推进其主管工作时，某些部门乐于其“为我所用”；而一旦认为法律、法规束缚手脚，造成其工作困难、影响其利益时，便设法规避或操纵法律，甚或予以抵制，令其沦为一纸空文。若有人较真，这些部门的领导往往大谈工作上的“实际困难”，要求媒体和老百姓“体谅”其违法行为背后的“不得已苦衷”，并以之为天经地义。

    “法律工具主义”倾向，具体来说，主要表现于以下三个方面：其一，一有困难就有法不依，一要求守法就强调困难。现代法治理念强调政府“未经法律明文授权即不得为”。诸多法律之主要目的，均在于规范政府行为，限制政府部门肆意作为。因此，法律颁布后，政府就可能面临此前不存在的困难。比如《物权法》第42、43、44条为征收、征用设定严格的条件，起到保护公民财产权益、限制滥用之作用。但该法颁布后，一些地方政府认为该规定过于严格，不利于工作开展，想方设法绕开、规避该法律。如无法绕开法律，其即强调执行法律存在诸多困难，无法执行，搪塞公众的质疑，或采用“拖”字诀，企图大事化小、小事化了。

    其二，一触动其利益就有法不依，甚至操纵法律和司法。某些部门往往强调“依法办事，存在实际困难”。但细究之下，其所谓“实际困难”并非民众抵触或与其他法律之冲突，而是隐含着说不清、道不明的利益，既包括该部门本身利益，甚至也包括个人不法利益。如在某些事关财政收入的事项，某些政府部门明知该措施违法，却不纠正，表面强调存在困难，实质是不愿失去这一块收入。若受害相对人诉诸法律，这些部门就会通过案件协调、领导批示、私下说情等方法“摆平”，使司法机关不受理相关维权诉讼。

    其三，为追求“政绩”，操纵法律程序。为发展经济、大力招商引资，某些地方政府或部门经常在土地审批、项目“环评”上打“擦边球”、做手脚。在政府评估、批准阶段似乎“毫无反对意见”，令决策中的公众参与、征求意见等法律规定沦为一纸空文。实质上，这就剥夺了公众合法参与之权利，因此导致一些民怨沸腾的事件。

    要尽快建立科学严密的法治政府考核评价体系

    显然，“法律工具主义”倾向危害极大。若一有困难和风险，政府部门即习惯于通过“有法不依”来“摆平”，甚至认为自己有不守法的“权利”，以违法为天经地义，那么，法治政府之建设从何谈起？

    还要看到，在现代法治理念中，司法是正义的最后一道防线。但在一些地方“法律工具主义”式的现实中，司法往往受到行政权力、部门利益的不正当干预；比如公众受到行政权力的不合理侵害后，本可寻求行政诉讼等司法保护，但司法机关往往因压力而不受理相关案件；日积月累，司法公信力也必将荡然无存。经济与社会的发展，绝对不能建立在“违法变通”的基础上，不能建立在损害老百姓权益的基础上；这也正是对执政者治理智慧的真正考验。

    唯有在最难守法之处，依然排除万难、坚守法律规定，这才是真正的法治政府。而法律规定如果存在不合理之处，也唯有通过法律的修改予以排除。如此方能体现法治政府和法治社会的精神。显然，破除“法律工具主义”倾向，将权力关进法治的“笼子”，需要我们认真研究一些新课题，特别是要尽快建立科学严密的法治政府考核评价体系。不少部门及其领导，都将政绩考核指标视为“指挥棒”。因此，要增进其守法意识，直接的方法就是改变政绩考核评价体系。十八届三中全会《决定》提出，要“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”。这一体系与标准应在体制内尽快落实、完善；比如查实政府部门有“知法违法”现象的，对其一把手应“一追到底”；又如在环境保护等民众关注度高的热点领域，尤其是招商引资中的环境评估问题，规定地方政府在征求公众意见方面，应比照土地征收政策中的“二次征询”制度，切实征求所有相关利害方的意见；如因未落实此类法律程序而导致群体性事件的，对相关领导干部应一票否决。

    多年来，上海市在经济体制改革上走在全国前沿，享受“制度红利”，获得世人瞩目之成就。下一步，上海也应在法治政府的建设与推进上，敢为天下先，转变思想观念，切实将公权力关进法治的“笼子”，为进一步的发展提供更深层次的制度保障。

    （作者为上海市人大代表，华东政法大学科学研究院副院长、法律学院民商法教研室主任、教授）