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个税法最显著的特征就是没有立法目的。如果立法目的、指导思想不明确,制度设计就没有方向,各方就难以达成共识,实施过程中就容易走形变样。
据报道,目前财政部正在抓紧研究个人所得税改革,改革草案最快今年年底将会上报中央和国务院。个税改革的方向是建立综合与分类相结合的个人所得税制,而提高起征点肯定不是未来改革的方向。
长期以来,我国的个税几乎沦为“工资税”,中低收入者税收贡献率达65%左右,而在发达国家,中低收入者个税贡献率一般不足30%。虽然国家近年来多次提高起征标准,但这一问题仍没解决。这其中有税收征管制度不科学、征收水平不高的问题,更有个税制度总体设计指导思想模糊、目标和方向不明确的问题。
我国个税征收最主要的依据是个人所得税法。与其他法律相比,个税法最显著的特征就是没有立法目的。该法共十五条,第一条就直接规定征税范围,而不是像其他法律,首先明确立法目的、指导思想或基本原则。如果立法目的、指导思想不明确,制度设计就没有方向,各方就难以达成共识,实施过程中就容易走形变样。以个税法为例,如果立法目的是调节过高收入,那么就应当重点关注高收入者的税收制度设计问题,围绕其收入来源和水平,专门设计征税范围、税率等。但实际上,现行个税法虽经六次修改,重点瞄向的始终是普通工薪收入者,而对造成贫富差距的财产性收入、资本收入、资源开采和转让收入等,却缺少合理的制度设计,留下诸多逃税和避税空间,因而根本无法实现调节收入的目标。如果现行个税法是为了树立公民的纳税意识,让普通公民都成为纳税主体,那就应当实行“宽税基、低税率”的政策,中低收入者象征性纳税即可。但这也不符合现行个税制度状况。因而,在进行个税制度重构时,应当首先明确这一税收制度的目的和基本原则,并在修改个税法时予以明确。
前几次个税法修改,重点都是调高起征点,每次调整也都在一定程度上降低了工薪阶层的税负。这次改革没将提高起征点作为改革方向,有人可能会感到失望。事实上,这是务实的做法。在个税制度设计中,相比起征点,征收范围、扣除标准和税率往往更具有实质性。假设将起征点提高到5000元,税率从3%提高到10%,绝大多数纳税者的税负反而可能提高;而如果将起征点降低到2000元,但是月收入低于1万元的,税率降至0.1%,并且家庭负担重的增加扣除标准,绝大多数人的税负可能会降低。因而,个税改革应当在明确指导思想和目标的基础上,把讨论重点放在征税范围、扣除标准和税率等方面。
还应该明确的是,我国公民的税负重点不是个税而是商品税。因此,个税制度设计过程中,还有必要考虑普通公民承担的商品税情况。只有二者综合考虑,税负才能真正公平,税收制度才能更加科学合理。
本报特约评论员朱恒顺
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