上月下旬，江苏省政府发布《关于建立政府法律顾问制度的意见》，意见要求：全省各级政府要完善政府法律顾问服务架构；在2016年底前，县级以上地方政府及其工作部门要全部建立起政府法律顾问制度；乡镇政府、街道办事处应当根据需要形成多种形式的政府法律顾问服务方式。

　　为了真正推进政府法律顾问制度建设，保证法律顾问在推进依法行政中发挥积极作用，应当着力其运作机制的制度化，做好“建、用、管”等一系列工作，尤其是在“用”方面实现合法规范运营，破解“聘而不用”或者“顾”而不“问”的难题。

　　从各地实践来看，将政府法律顾问制度仅作为一项业绩、对政府法律顾问“聘而不用”的现象并不少见。有的自政府法律顾问聘任仪式后就再也没有运作，该制度名存实亡；有的只是把政府法律顾问作为事后补救的措施或者临时性的制度来运用，只有出现了行政复议、行政诉讼、上访事件之后，才开始让政府法律顾问介入。其主要原因是没有正确认识和把握政府法律顾问的定位和作用，没有切实的运作机制来支撑。

　　要确保“以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”出色地完成预设的任务，就要使相关任务、实现任务的相关手段和路径，都能够有相应的制度支持，有相应的法规范保障。应当坚持以事前防范与事中控制为主、以事后补救为辅的原则，建立和健全一整套的决策程序、合法性审查程序、法律顾问履行职责的程序等基础性的规章制度，让法律顾问多角度、多层次、多方式、多阶段地参与政府处理的相关事务，对政府的活动进行风险分析和防范。只有通过法规范和制度机制，才能够确保人尽其才、扬长补短，使政府法律顾问发挥其丰富经验和专业特长的应有作用，所提出的意见和建议专业、高效、不流于形式，为政府相关活动的风险防范把好关，当好政府的助手、参谋和顾问。

　　合法性审查包括重大决策合法性审查和日常行政的合法规范运营审查。事前、事中的合法性审查以及事后的部分合法性审查，本质上是行政机关自我约束机制的内容。让法律顾问队伍参与、承担合法性审查任务，并形成制度化的坚实支撑，保证法律顾问在政策制定、立法审核、过程统制、纠纷解决和化解矛盾中发挥积极作用，有助于从源头上、全局上、全过程地有效预防、堵塞违法行为产生，建立并不断提高政府的公信力，确保推进法治政府建设的实效性。

　　政府法律顾问在参与合法性审查的同时，应当肩负起正确的法治行政理念的宣传和普及使命，使政府及其职能部门能够在事前尽可能做好相关工作，尽可能减少行政复议和行政诉讼案件的发生；同时，要做到在事后认真应诉，不惧怕行政复议和行政诉讼，不是将行政复议和行政诉讼的案件本身与政府工作不到位挂钩，更不能与对政府的公信力造成极为不良的影响挂钩，也不应当将行政活动所引起的行政补偿和赔偿直接视为公共利益和政府利益的损失等，而是要倡导利益衡量性的思考，建立和不断完善基本的行政规则，面向未来，不断创造出法治政府应当追求的理想状态。

　　需要强调确认的是，建立政府法律顾问制度不仅要破解“聘而不用”的难题，而且应当保证法律顾问在推进依法行政中发挥积极作用。有人主张应该赋予法律顾问的意见或者建议对政府及其部门的实质拘束力，以免流于形式。不过，我一直认为，法律顾问的意见或者建议，对于政府及其职能部门来说，应当仅是供参考的作用。毕竟，各尽其责、恪尽职守，才是最高的职业道德。当然，为确保这种“参考作用”能够发挥其应有的作用，使政府及其职能部门尤其是相关负责人能够真正予以参考，对于法律顾问提供的法律意见的书面性、公开性、回馈性和互动性等也应当建立并不断完善一系列制度机制。（作者系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长）