观 点

保障新就业形态劳动者权益是促进平台经济健康发展的前提条件和有力保证。要加快法治化进程，补齐法律短板，聚焦劳动者底线权益保障，兼顾不同用工方式之间保护力度的均衡性，严格执法和司法。

近年来，依托互联网平台就业的新就业形态脱颖而出，成为我国劳动者实现就业和增加收入的重要途径，群体规模不断扩大。与此同时，新就业形态劳动者权益保障问题也日渐凸显，引起社会广泛关注。党的二十大报告明确提出，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。

保障劳动者基本权益是支持和规范发展新就业形态的客观需要

第九次全国职工队伍状况调查显示，目前全国职工总数4.02亿人左右，新就业形态劳动者8400万人。新就业形态在促经济、稳就业、保民生中占据重要地位、发挥重要作用。

相对于平台经济迅猛发展和新就业形态劳动者快速增长的现实，我国的政策法律完善进展则相对缓慢。随着从业人数逐渐增多、争议案件不断上升，新就业形态劳动者权益保障问题渐成热点。综合各类调查研究结果，新就业形态劳动者权益保障问题突出表现在职业安全风险高、收入不稳定、部分从业者工作时间过长、社会保障缺失、民主参与不足、职业发展出口不畅等方面。

新就业形态劳动者是平台经济发展的重要参与者和积极贡献者。我国平台经济起步虽晚，但发展迅速，已经成为全球平台经济的“引领者”，其中数千万劳动者的辛勤劳动厥功至伟。保障新就业形态劳动者权益是实现互利共赢、共享平台经济发展成果的基本要求和具体体现。

中央经济工作会议提出，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。要完成这样的任务，需要稳定充足的人力资源作为支撑。调研发现，目前，一些平台企业开始出现人员流失率高、队伍稳定性不够等问题。要解决这些问题，就需要在加强劳动者权益保障上着力。从这个意义上说，保障新就业形态劳动者权益也是促进平台经济健康发展的前提条件和有力保证。

保障新就业形态劳动者权益需要制度创新

平台经济归根到底是技术进步的产物。互联网、大数据、移动支付等现代技术的综合应用，改变了传统的生产组织方式，也催生出多种新型用工方式。目前，平台用工呈现出典型的多样性、复杂性特征。整体而言，平台用工可分为平台直接用工与平台通过第三方间接用工两大类。其中，平台直接用工又包括劳动合同用工、劳务派遣用工、非全日制用工等传统用工形式以及大量平台网约用工。近年来，学术界的讨论主要涉及三个方面：一是掩盖用工问题，将传统用工方式包装成新型用工方式，规避劳动法义务；二是劳动关系断裂化问题，通过层层外包设置“隔离墙”，阻断劳动者与平台之间的法律关系，减损劳动者权利，减轻平台责任；三是平台网约用工的定性问题，包括平台网约用工的规制路径、保障力度等，这是当下的焦点问题。

平台网约用工的最大特点是劳动者在是否接受工作任务上具有较大自主权，这对传统的劳动法律体系特别是劳动关系认定标准提出了挑战。传统劳动法律体系以存在劳动关系为权益保护边界，由此形成“应有尽有”与“一无所有”的“二分法”格局。传统劳动关系认定标准在两大法系间略存差异，但经济从属性特别是人格从属性都是最基本的衡量指标。很显然，运用传统劳动关系认定标准难以定性平台网约用工。

平台网约用工没有改变劳动交换的本质属性，但其自身确实具有鲜明特点。一方面因劳动者是否接受工作任务的自主权不同于传统劳动关系，另一方面因劳动者接受工作任务后必须接受平台管理的义务性又区别于独立合同工。简单地将其认定为劳动关系、给予“应有尽有”的全面保护，不符合平台网约用工的特性，影响平台企业的用工方式选择；将其排除在劳动法律保护范围之外，漠视从业者的正当权益，不利于新就业形态的长远规范发展；直接借鉴西方现有的基于经济从属性的“三分法”经验，也无法彻底解决平台网约用工的现实问题。

总之，平台用工发展暴露了劳动用工规制的短板，需要制度创新。创新需要以守正为前提，要合理平衡保障劳动者权益与促进平台经济健康发展的关系。2021年7月，人社部等八部门印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，在重申符合劳动关系情形的适用劳动法、平台中介行为适用民事法律的同时，首次提出“不完全符合确立劳动关系的情形”要订立书面协议。这一全新概念打破了“二分法”的现行架构，是一次有益探索，但限于其位阶和指导意见的定位，加之文件没有明确认定标准，实施效果尚未充分显现。

创新新就业形态劳动者权益保障制度的路径思考

第一，加快法治化进程，补齐法律短板。法治化是保障新就业形态劳动者权益的必由之路。概括学界研究成果，关于法治化路径选择的建议大体有四种：一是抓紧制定劳动法典，对包括新就业形态在内的各种用工方式进行全面规制；二是修改劳动合同法，将平台网约用工作为特殊劳动关系的一种添加到第五章“特别规定”中；三是活用民法典第四百六十七条，将“书面协议”作为无名合同参照适用劳动法的部分规定；四是制定劳动基准法，明确“不完全符合确立劳动关系的情形”适用部分劳动基准。笔者认为，法治化路径选择需要结合劳动用工的整体变化趋势。新就业形态是劳动用工变化趋势在现阶段的突出反映，并且其用工方式不断更新，应用空间不断扩大。基于此，笔者主张优先制定劳动基准法，总体上适度松绑劳动关系与劳动基准保护的关系，明确已经发展成形的平台网约用工适用部分劳动基准保护，同时为将来可能出现的就业形态和用工方式储备必要的法律空间。

第二，聚焦底线权益保障。分析平台网约用工特点和当下存在的突出问题，建议立法内容将工作时间认定、日最长工作时间、连续工作中的中间休息、小时最低工资标准、劳动安全卫生保护标准、职业伤害保障、平台劳动规章制度和算法的制定程序、劳动者申诉制度等事项作为规制重点。尤其是对在平台用工管理中广泛应用的算法，要落实适当公开和算法取中原则，要求平台企业以适当方式公示算法的基本原理、目的意图和主要运行机制。

第三，兼顾不同用工方式之间保护力度的均衡性。制度落差对企业用工选择具有一定的诱导作用。为防止制度创新产生“洼地效应”和“溢出效应”，一方面，要避免不同用工方式下的劳动者保护总体水平差距过大；另一方面，要明确“不完全符合确立劳动关系情形”的适用范围和认定标准，将其严格限定在互联网平台企业与平台网约劳动者之间。

第四，严格执法和司法。坚持事实优先原则，透过现象看本质，遏制假借“新就业形态”之名、行规避劳动法律之实的掩盖用工现象。

第五，多方施策。完善人力资源和社会保障领域的管理服务制度，进一步畅通新就业形态劳动者参加社会保险和职业培训的渠道；加强平台用工领域的行政指导和公共服务，支持平台企业和新就业形态劳动者规范用工、理性维权；发挥工会组织、行业协会作用，通过开展集体协商、签订集体合同、制定行业标准等途径解决不同业务领域的特质性问题。

（作者为中国劳动和社会保障科学研究院劳动和社会保障法治研究室主任、研究员，全总工会理论和劳动关系智库专家）