目前，我国城镇职工养老保险制度取得了很大进展，参保人数持续增长，待遇水平逐步提高，政策保障方面也进行了积极探索。但在制度可持续性、覆盖面、可预期性和多层次等方面仍面临诸多挑战。建议引入精算机制、有效降低缴费率、提高统筹层次、扩大覆盖面、规范待遇调整办法，增强制度公信力和吸引力，并大力发展二三支柱，构建多支柱养老保险体系。

　　养老保险制度涉及每位职工的切身利益，是近年来两会上代表委员最关心的议题之一。经过20余年的发展，我国城镇职工养老保险制度已经取得了很大进展。首先，参保人数持续增长，截至2017年底，参保人数已超过4亿人。其次，待遇水平逐步提高，养老金待遇连续14年上调，月人均养老金由2005年的700元左右提高到目前的2500元左右。此外，在政策保障方面也进行了积极探索。2017年7月，国务院发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》，有望改变养老保险第三支柱长期缺位的状态，是我国商业养老保险的新起点。2017年11月，国务院公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，是加强社会保障体系建设的重要举措，目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，为进一步降低缴费率、减轻企业和职工缴费负担打下良好基础。

　　但是，制度在可持续性、覆盖面、可预期性和多层次等方面仍面临诸多挑战。要破解制度难题，必须在处理好历史负债的前提下引入精算机制、降低缴费率、提高统筹层次、扩大覆盖面、规范待遇调整办法，增强制度公信力和吸引力，大力发展二三支柱，构建多支柱养老保险体系。

　　养老保险制度面临的主要难题

　　（一）基金缺乏可持续性，地区间不平衡问题显著

　　近年来，我国职工养老保险制度抚养比（即制度内在职职工与退休职工的比例）不断下降，由于我国实行现收现付制度，抚养比的下降就意味着基金财务可持续性不容乐观。因此，如果不对现有制度进行改革，在人口老龄化背景下，职工养老保险制度将越来越依赖于财政补贴等外部输血方式。从地区来看，不平衡问题尤为显著。而充裕的缴费职工人数能够为当地养老保险基金积累做出重要贡献。

　　（二）制度覆盖面不足，地区间和群体间不均衡矛盾并存

　　在制度覆盖面上，地区间不平衡的现象较为明显。多数中东部省份的参保率高于全国平均水平，而西部不发达地区参保率则普遍低于全国平均水平。此外，不同群体间的参保情况也有较大差异，流动性大的职工群体参保意愿和参保率均十分低。以农民工为例，全国平均参保率低于20%。由于转移接续政策不完善，且有最低缴费年限的要求，短期务工的农民工即便参保，也难以满足制度要求，在退休后难以享受城镇职工养老保险待遇，因此，农民工的参保意愿普遍较低。

　　（三）制度可预期性欠缺，待遇调整方式不够规范

　　自2005年以来，我国已连续14年通过行政指令的方式调整职工养老保险待遇，人均养老金连年增长。在工资和物价增速较快的背景下，这一举措改善了退休人员的生活水平。但是，我国并没有形成正常的养老金待遇调整机制，这种做法降低了待遇调整的可预期性，且提高了退休职工对养老金待遇标准提高的心理预期，损害了基金的可持续性。每年由于调整待遇而增加的基金支出数额庞大，给基金造成了巨大的支付压力。

　　（四）多层次体系尚未建立，二三支柱严重滞后

　　我国养老保险制度是一个“三支柱”体系，第一支柱是基本养老保险，第二支柱是企业年金和职业年金，第三支柱是个人储蓄型养老保险和商业养老保险。第一支柱的缴费率高，缴费负担重，挤压了其他支柱的发展空间。早在1991年，国务院就出台了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定企业可根据自身经济情况，自愿建立企业补充养老保险。但由于缺乏配套政策，各地发展并不规范。目前，企业年金参保人数占城镇职工基本养老保险参保人数的比例尚不足10%。

　　推动养老保险制度可持续发展的建议

　　（一）补偿历史负债并引入精算机制，增强制度可持续性

　　依靠制度内化解的方式解决历史负债问题，是导致城镇职工养老保险缴费率过高、职工负担过重的主要原因。《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的出台，为解决这一问题提供了良好的机遇。在这一政策背景下，应明确测算历史债务规模，区分国有企业不同类别，分步骤、分层次制定不同档次的划转比率，解决好历史负债问题。在此基础上，构建养老保险常态化精算机制，以精算分析为基础，研究增强养老保险制度财务可持续性的有效改革途径。按照“权责清晰”的要求，严格划分不同支柱的界限，清晰界定各支柱的目标替代率，明确用工单位、参保职工和政府的责任，推动职工养老保险制度的可持续发展。

　　（二）降低缴费率且提高统筹层次，扩大制度覆盖面

　　自2016年5月起，已实施阶段性降低单位养老保险缴费比例政策。在推动养老保险缴费率降低的同时，应鼓励西部等不发达地区企业为更多职工参保缴费。此外，由于经济发展水平的差异，不同地区的缴费水平、准入条件和统筹层次各不相同，直接导致养老保险转移接续存在制度上的衔接障碍。地区间转移接续的障碍严重制约了制度便携性，影响了正常的劳动力流动。因此，要扩大流动人群的制度覆盖面，必须提高养老保险统筹层次，解决劳务输入输出省份间负担不均衡的问题。今年两会后，政府明确，按照3%的比例建立中央调剂金制度，以弥补一些省份养老金可能会发生的不足。在这一政策背景下，应尽快研究相关配套措施，为向基础养老金全国统筹过渡做好准备。

　　（三）规范待遇调整方式，提高制度可预期性

　　目前，我国现有的企业职工养老金待遇调整机制还不够完善，14年来，待遇调整比例均依靠行政指令的方式公布。在人均预期寿命延长和老龄化问题日益严峻等多重因素的影响下，应尽快把待遇调整与物价水平、工资增长率、预期寿命等因素结合起来，引入自动平衡机制。把待遇调整方式制度化、规范化，为职工提供良好的制度预期，提高制度公信力和吸引力，降低未来待遇调整工作的难度。

　　（四）发展二三支柱，构建多层次养老保险体系

　　应抓住第一支柱降低缴费率的契机，尽快发展其他支柱。明确第二支柱企业年金税收优惠实施细则，严格做好年金基金的监督和管理工作，促进中小企业年金市场健康有序的发展。参照机关事业单位职工职业年金强制参保的做法，考虑为企业职工引入“自动加入”机制，切实扩大企业年金覆盖面，减轻第一支柱的负担。此外，今年初，人社部、财政部等多部门共同启动了建立养老保险第三支柱工作，应以此为契机，探索适合我国国情的第三支柱养老保险发展模式，助力构建多层次养老保险体系。

　　（作者为中国劳动关系学院副教授）