党的十八大报告提出，为了全面落实依法治国基本方略，必须深入开展法制宣传教育，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这一要求，对于法治西安建设同样是适用的。

　　提高领导干部法治思维能力的必要性

　　提高领导干部法治思维能力，是深化党和国家领导体制改革的迫切要求。法治思维是以法治精神和法治价值观为导向的思维方式。基于历史传统和现实的经济结构、政治体制，中国社会目前仍然处于以党政权力为主导的社会。领导干部与群众的关系构成了中国政治生活和社会管理的基本关系，领导的思维方式和行为方式对于群众具有示范作用。要求群众知法守法，首先是领导干部带头守法。法治西安建设的阶段性目标是实现西安市民主政治建设、市场经济建设、精神文明建设、和谐社会建设、生态文明建设率先在陕西省范围内全面落实依法治国方略，全面步入法治轨道。领导干部法治思维能力强，善于运用法治思维认识问题、思考问题、判断事物、做出决策，善于运用法治方式处理问题，就能够有效组织领导法治西安建设。

　　法治西安建设必须明确西安国际化大都市建设的战略定位。从世界范围看，国际化大都市的基本标志中不可能缺失社会生活法制化的程度和政府的法治治理能力。香港是我国国际化大都市的代表，完善的法治治理结构、廉洁高效的政府、专业化的公务员队伍，使它比北京、上海更具投资吸引力。

　　法治思维是先进的公共理性思维。领导干部运用法治思维的好处，是把政治事务和社会管理中的所有人的思维方式，导向合法化、正当化的公共理性思维方式，通过公平正义的法律力量来团结和凝聚社会，使得治理行为获得最广泛的接受和认同。

　　近年来，一些在全国产生影响的重大公共事件和典型案件，暴露出一些领导干部法治能力不强，缺乏办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的意识和水平，各级领导干部学法知法的制度坚持的不好。有的干部法治意识落后、缺乏法治思维，对于依法执政、依法行政的重要性和必要性认识模糊。提高领导干部法治思维能力，既是十八大提出的2020年法治政府基本建成的重点任务，也是西安国际化大都市建设进程中法治建设的重要目标。

　　提高领导干部法治思维能力的基本内容

　　根据我国现阶段社会发展水平和法治建设的阶段性目标要求，就地方领导干部作为思维主体来说，其法治思维应当包括认识和处理以下基本政治关系时的思想观念：

　　第一，在信仰权力与信仰法治之间，应当信仰法治。人类的文明史证明，法治是各种治国方式中能够更好地实现良法、仁政、善治的一种治国方式。从人治走向法治，是社会文明进步的普遍规律。中国近代以来一百多年的历史证明，从西式法治、北洋军阀的武治、国民党的党治，走向人民民主法治，是历史发展的必然趋势。从实践中看，信仰法治比信仰权力和迷信个人靠得住。制度比人靠得住，制度具有决定性。习近平总书记2月23日在中共中央政治局集体学习时指出，法律要发生作用，首先要信仰法律。领导干部掌握的权力是公权力，公权力存在的必要性是为了管理公共事务、维护公共利益。公权力在法律上表现为职权、权限、职责。在今天，领导干部的法律身份是公务员法确立的，在国家机关的职务是宪法法律规定的，是通过法律程序选举和任命的。合法性是一切公权力的本质属性，职权行为合法是依法执政、依法治国、依法行政的基本要求。信仰法治，信仰人民，执政才有自信。

　　第二，在行使权力的实质内容和形式程序之间，程序正义不可忽视。法治追求多重价值，如自由、平等、民主、秩序、效率等，但公开公平公正（统称为正义）是法治的最高价值。正义包括实体正义和形式正义。实体正义，主要是指社会财富、权利义务分配的公平合理。形式正义主要是指法律程序要公开、公平。经济学上有个切蛋糕原理，意思是说，“切蛋糕的人，应当最后一个拿”，其实说的就是正当程序的问题。程序是权力的运行时间和空间，只有程序公开公平公正，才能保证实质公正。领导干部不论是进行制度决策，还是处理具体问题，必须重视程序。法治思维之所以强调程序的重要性，是因为法治如果保证不了实体上的公正，最低限度也要在程序上实现公正，让人们看见公正、参与到公正程序中，感受公正。

　　第三，在领导权力与人民群众权利之间，应当以尊重保障人权为宗旨。人权是每个人应该享有的权利。人权与神权、王权、特权具有历史的否定关系，人权与主权、政权、职权具有结构上的制约关系。在法治思维中，人权是国家权力的逻辑起点和归宿点。近代以来，人们普遍认为，人民不是为政府而存在的，相反，政府是根据人民的需要而产生和存在的，如果人民对政府不满意，可以通过行使法律权利和政治权力督促政府和改变政府，而政府很难改变人民。在现实生活中，当官员做领导是有条件、有期限的，职权也是相对的，而做人是一生的事情，人权是绝对的。

　　第四，在有所作为与依法履职之间，以廉政高效为底线。法治思维从实质合法性上要求领导干部执政为民，大有作为，为官一任，造福一方，从形式合法性上要求领导干部办事依法，不能获取任何非法利益，不能玩忽职守、滥用职权。必须有职务行为的底线，以廉政高效为底线思维。

　　提高领导干部法治思维能力的主要方式

　　法治思维是相对于政治思维而言。政治体制决定了我们的领导干部有很强的政治思维。政治思维突出意识形态，强调服从上级，重视舆论动员，在矛盾冲突中注重斗争，在政治生活中注重各方的利益平衡，注重“摆平”；而法治思维重视权利义务的公正，强调“摆正”，注重合法与违法的是非判断。当然，政治思维与法治思维存在很多相关联的地方，现代政治发展的基本趋势是，实现政治行为的法律化，要求政治行为不得超越法律制度的规定，这也是现代法治最显著的特征。全面落实依法治国基本方略、加快建成法治政府的目标任务，要求领导干部不能单纯的运用政治思维管理国家，必须建立和形成法治思维，并且逐步把过去的政治思维提升转化为法治思维，也就是十八大提出的弘扬法治精神、树立法治理念，提高运用法治思维凝聚改革共识、推动科学发展、化解社会矛盾、维护社会稳定的能力。

　　提高领导干部法治思维能力的主要方式是把任职前法治培训、任职期间法治学习落到实处。特别是结合重点工作加强法治思维能力的培养和提高。比如，西安市推进事关国际化大都市建设的五项重点工作，都应当坚持依法决策、依法推进。

　　（作者系西北政法大学副校长、市政协常委）