工资保障是劳动者应得到的最基本法律保障。《保障农民工工资支付条例》即是解决拖欠农民工工资问题的立法实践。不以劳动关系为起点，坚持问题导向，为农民工工资提供特殊的劳动法律保护是我国劳动立法技术和思路的重要转型和新尝试。

　　劳动法以保护劳动者为主要立法目标之一，工资保障是劳动者应得到的最基本法律保障。但在过去的若干年间，拖欠农民工工资问题却一直难以解决，也为党和国家以及社会各方所关切。在依法治国的大背景下，通过法治手段，以长效机制根本解决该问题势在必行，《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》）即是解决该问题的立法实践。

　　坚持问题导向，不纠结劳动关系有无的立法思路

　　《条例》在立法技术上最大的亮点之一在于坚持问题导向，不再纠结劳动关系的有无，以农民工工资支付保障为直接目标进行制度设计，突破了传统劳动法律解决劳动领域问题的范式。在产业升级，科技进步，社会分工越来越细致，人力资源管理手段不断提升等背景下，以统一的劳动关系概念为前提进行劳动关系认定，并据此进行劳动力提供者保护的思路，不仅为劳动关系认定带来很多难以解决的问题，而且越来越难以适用解决社会问题的实际需要。对劳动关系进行分层治理，分类保护，对非劳动关系中的劳动者也根据需要给予必要的法律保护日渐成为理论界的主流思路，实现这种思路的立法技术路径之一就是聚焦特定社会问题，针对特定职业群体或特定人群制定特别法律。《条例》是我国现行劳动立法中按这个思路和技术进行立法的首次尝试，在一定程度上也是我国劳动立法从完全依附、围绕劳动关系展开到一定程度上与劳动关系松绑，围绕劳动领域社会问题展开的一次转型。

　　坚持问题导向，不纠结劳动关系有无的技术方法

　　为了实现不问劳动关系有无而针对特定社会问题对特殊群体进行特殊法律保护的立法思路，《条例》不再纠结于劳动关系的认定、劳动合同的签订等问题，而是明确其制定的上位法是“《劳动法》及有关法律”，它不仅要解决劳动关系领域的农民工工资拖欠问题，还要解决无劳动关系时的农民工工资拖欠问题。另外，《条例》一般规则部分的一些条文，例如第1章第6条、第2章第12条等，特意使用了与农民工“书面约定”而未使用“书面劳动合同约定”的表述，其立法用意也很明显。在不以劳动关系为中心进行规则设计的前提下，为了明确本法所要解决的问题和适用范围，防止《条例》规定的特殊保障措施不当扩大化，《条例》第2条第二、三款界定了“农民工”和“工资”两个概念，明确了《条例》保障的是为用人单位提供劳动的农村居民应当获得的劳动报酬。使用“用人单位”的概念同时意味着《条例》保障的仅是为组织体提供劳动时的工资，区分了一般民事领域的报酬支付和农民工给组织体提供劳动时需要特别保障的工资支付。

　　不纠结劳动关系有无不等于否认存在劳动关系

　　需要注意的是，不以劳动关系为中心就特定群体的工资支付提供特殊法律保护，并不意味被保障的主体和相对人之间一定不存在劳动关系。这种立法技术只是不问劳动关系的有无，将尽可能多的劳动力提供者纳入工资特殊保障的范畴，而非否定劳动力提供者与用人单位可能存在劳动关系，也并不妨碍根据现行法的规则和实践认定当事人之间存在劳动关系。实际上，从《条例》的相关规则来看，在建筑施工领域其同时在推动用工的劳动合同化和规范化。《条例》第28条规定，施工总承包单位或者分包单位应当依法与所招用的农民工订立劳动合同并进行实名登记。未与施工总承包单位或者分包单位订立劳动合同并进行用工登记的人员，不得进入项目现场施工。

　　坚持问题导向，不纠结劳动关系有无对程序法的影响

　　在农民工工资保障不再以劳动关系为前提的实体法规则确立后，其对程序法也会产生影响。尽管《条例》为保障条例，规定了很多监督检查和法律责任规则，其更多属于通过人社部门劳动监察等行政手段保障农民工工资的立法。但《条例》同时也规定了对属于《条例》保障范围工资的劳动争议处理程序救济。《条例》第10条规定“被拖欠工资的农民工有权依法投诉，或者申请劳动争议调解仲裁和提起诉讼”，结合《劳动争议调解仲裁法》第2条第（六）项的规定 “法律、法规规定的其他劳动争议”也可以适用本法，这就意味着在拖欠农民工工资时，农民工也可以通过《劳动争议调解仲裁法》规定的一调一裁两审终审的争议处理程序得到权利救济。该规则不仅拓宽了农民工工资保障的途径，同时也对现行劳动争议处理制度的受案范围产生了影响：在农民工与用人单位未必一定存在劳动关系的前提下，劳动争议调解仲裁程序解决的争议也将不仅限于因劳动关系而生的争议。在劳动争议处理程序的立法中，这也是一种新突破。

　　不以劳动关系为起点，坚持问题导向，为农民工工资提供特殊的劳动法律保护是我国劳动立法技术和思路的重要转型和新尝试。作为一种新思路，其尚有进一步探索、发展和完善的空间。尤其是，在《条例》适用不以劳动关系为前提的情况下，其与劳动法、民法等其他制度如何配合、协调，这是《条例》制定过程中在不断完善、权衡和努力解决的问题，也是《条例》实施过程中应重点注意的问题。其涉及拖欠农民工工资问题的根治，也涉及防止《条例》适用范围的过度扩大，防止行政权力过度干预私人市场交往。在此，应根据《条例》解决特定社会问题这一基本取向，准确把握“用人单位”“农村居民”“提供劳动”等概念的具体内涵。

　　（作者为中央财经大学教授）