编者的话

　　党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，至今已半年有余。在此期间，中央推进顶层设计，地方跟进自主探索，二者良性互动，取得显著成效。然而，全面依法治国，对于中国这样一个有数千年人治传统的国家来说，无疑是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。这种“革命性”意味着，在具体实践中没有现成经验可循，也不可避免地会遇到新问题、应对新情况，这就容易使人产生困惑甚至陷入认识误区。因此，如何吃透《决定》的内涵，准确把握其精神实质并将其落实在行动中，就成为当前和今后一个时期的重要工作。就当前领导干部关注的一些法治热点难点问题，本报记者近日专访了中央党校政法教研部法理学教研室主任、博士生导师封丽霞教授。

　　不要陷入“党大还是法大”的伪命题泥淖

　　辽宁日报：在中国特色社会主义法治语境中，党的领导和依法治国的关系似乎是个绕不过去的问题。一直以来，有些人总愿意拿“党大还是法大”问题说事。您怎么看？

　　封丽霞：法治最基本的内涵就是国家公权力和公民私权利之间的中立裁判者，而依法治国最重要的一个方面就是依法治权，有权不能任性。全面推进依法治国，当务之急就是把公权力管住管好。在我国，法治建设的难点在于，党是推进依法治国的主体，法治本身则要求约束公权力，那么在具体实践中，既要保证各级党委、党组织的坚强领导，又要对其权力进行约束，二者往往难以兼顾。于是，有些人把这个难题归结为“党大还是法大”这一问题，并且遵循非此即彼的逻辑预设了答案：要么党大，要么法大。其实，这种提问方式把党和法二者对立起来，非要分出高低上下，是一种二元对立形而上学思维的表现。对于这个问题，我们的宪法、党章、十八届四中全会《决定》等都给出了明确的阐述。综合地说，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党的领导不是法外领导、法上领导甚至不要法的领导，而是在宪法和法律范围内领导。

　　一些人之所以纠缠于这个伪命题，在一定程度上是因为他们错误地将这一宏观问题等同于“权大还是法大”、“官大还是法大”这样的具体问题，而后者则是实实在在的真问题。在实践中，“权大还是法大”问题确实需要我们反思，“一把手”负责和依法办事之间的关系应该如何处理。对此，习近平总书记指出，每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。也就是说，不能把党的领导理解为“一把手”的个人领导，领导干部不能打着“党的领导”的旗号去任性用权、违法用权，从而人为制造党法对立的表象。对于“权大还是法大”这个真问题，答案是唯一且明确的，那就是法大，任何权力的行使都应服从于宪法和法律。

　　法治能有效遏制社会矛盾解决的机会主义

　　辽宁日报：中央要求党员干部“自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，但法治与改革发展具有某种程度的矛盾性，该怎么解决？

　　封丽霞：这涉及的就是具体落实、具体怎么办的问题。我们看到，实践当中很多改革的重点难点，其实也是法治建设的重点难点。如果我们的改革不到位，相关联的法治建设也难以破题。改革是图变、要突破、要超越，而法治则是要不变、要稳定、要秩序。二者之间肯定存在一定的矛盾。现在既要深化改革又要依法治国，落实起来难度确实相当大。

　　依法治国本身就意味着改革思维的一场深刻革命。以往我们的改革更多地靠政策推动，改革的路径很大程度上是 “摸着石头过河”、试验式的。这就容易导致人们从内心里轻视规则、轻视法制。现在改革要靠法治引领，改革、发展都要于法有据，这就必须改变单纯以经济发展为指挥棒的经济思维模式的改革，转变为法治思维模式的改革。近期舆论关注的某些个性官员、明星官员，干了一些“大事”，在改革发展中有“大刀阔斧”之举，甚至冠之 “以人治方式推动法治”，留下很多争议。这些典型事例引发我们深刻思考，即没有法治保障的改革会走向一个什么样的结局和导致什么样的后果？敢干、能干、拼命干，在当前及以后都必须转化成为依法干、规范地干、按程序干。还要反思发展的最终目的是什么？发展不仅仅是经济发展，如果在一味地抓项目过程中不断突破法律底线，因为太急于发展而破坏法制，结果导致环境更糟、贫富差距更大，那么公平正义、社会诚信等就都会受到伤害。

　　另外，改革必然会带来诸多社会不稳定因素。这也不能成为运用法外方式去维护稳定的理由。为什么老百姓遇到问题愿意上访而不愿意去法院？这虽有历史传统的原因，但从现实来看，更主要的是出于用法治解决问题的成本较大、对司法公信力缺乏信任等社会原因。对于稳定问题，如果过于强化党政机关主导，甚至不计成本地“维护”稳定，一些人就会认为“越闹越有理”、“大闹大解决”，甚至利用媒体力量对依法独立审判施加压力，一旦形成这种社会心理和思维，就会导致社会矛盾解决的机会主义。因此，维护稳定也要坚守法治底线，从而实现政治效果、法治效果与社会效果相统一。

　　给权力运行装上法治的“刹车装置”

　　辽宁日报：既然明确了权力与法治的关系，那么在实际中怎样才能做到让权力在法治轨道上运行？

　　封丽霞：首先要回到从严治党这个主题上来。从严治党要求各级领导干部真正坚持党的领导，而不是以个人用权代替党的领导。我们党历来强调从严治党，而且清醒地认识到，中国要出问题，还是出在党内。我们党是世界上数一数二的超大型政党。党的建设，就是要把党员管理好、领导好、组织好，使党的执政骨干始终成为人民群众当中的先进分子。在全面推进依法治国的背景下，依法治党、依规治党，党的执政骨干首先就要成为遵纪守法的模范。有数据表明，将近80%以上因贪腐受到查处的落马官员在反思其贪腐行为时都指出一个共同问题，那就是他们长期以来漠视法律法规，认为有了权力就没什么能管得了自己。不难发现，腐败的本质就是公权私用，把国家和人民赋予的公权力用来给自己谋利。发生腐败的根本原因在哪里？只有把这个问题弄清才能在源头上反腐。

　　有人说贪腐之所以发生，是因为公务人员工资太低，而市场经济的利益诱惑又太大；有人说是人心道德出了问题……但这些都不是问题的关键所在。应该看到，腐败的根源在于我们的制度设计、体制设计本身对权力缺乏有效的监督和制约。众所周知，我们政治制度的优势在于，能够集中力量办大事，高效决策、高效行动，执政党有巨大的社会动员力和组织力。但与此优势相伴相应的风险则在于，我们集中力量办的大事是不是一定就是正确的，就一定是好的事情。假如我们决策失误，办了不该办的事情，那么就会引发一系列不利后果。因此，对公权力的运行不能陷入一种理想主义的应然的设定。相较于人治，法治是一种更为现实主义的治国理政方式。任何公共权力的运行既需要有 “动力引擎”，更要有“刹车装置”，惟此才能保证经济社会发展在既定轨道上稳步前进。法治就是这样一个规范权力运行的“刹车装置”。只有依法用权，才会真正造福于民。

　　以“用人导向”推动领导干部养成法治思维

　　辽宁日报：现在中央强力推进依法治国基本方略，而地方一些领导干部仍然认为，法治上你说你的，工作中我干我的，出业绩才是硬道理。地方应该怎么做才能跟上中央的节奏？

　　封丽霞：现实当中，确实存在上级指令与法律规定“两张皮”、各执一词的现象。工作中，依法办事与干出业绩时常发生冲突。听到一些同志反映，完成上级各项任务和干部政绩考核指标是最重要的指挥棒，法律法规还远未成为地方工作的行动指南和依据，工作中大多依靠实践经验而不是根据法律规定来判断和作出抉择。上级领导的命令与指示常常是工作中最重要的“法”。实践中，为了短时期出政绩，领导们常常以“短平快”的行政命令方式开展工作，以文代法、忽视法定程序。无怪乎，有同志甚至说，“依法行政就无法行政”，“依法办事就无法办事”。还有同志在谈到做好工作时感叹道“不懂法不行，太懂法也不行”。

　　各级领导干部是全面推进依法治国的“关键少数”。他们对于依法治国的认识，决定了贯彻落实依法治国基本方略的思想自觉和行动自觉。为此，领导干部要逐渐转变以往的工作思维和手段方式。以前很多人认为法律只管群众不管自己，认为依法治国就是要依法治民，遇到要用法律约束自己时会产生抵触情绪。现在要认识到法治既是公民的行为标杆，更是党政机关的行为方式，既“治民”也“治官”。领导干部作为“关键少数”自觉守法，执法机关和司法机关才有权威。领导干部要充分认识到，法律手段尽管不如行政手段那样灵活应变、及时有效，但是在推动各项工作的过程中更加权威和稳妥。

　　以前衡量一个干部能不能干，是看他敢不敢不顾一切完成任务，甚至超越法律底线搞跨越发展，是以业绩论英雄。现在依法治国是大势所趋，不能为了业绩而超越宪法法律乱作为，也不能不作为。要善于从实际出发，在干出成绩与依法办事之间找到一个平衡点。各级党委、政府要把是否遵守法律和依法办事作为考察干部的重要内容，以强烈的“用人导向”推动党员干部提高法治素养和依法办事能力。只有各级领导干部真正树立法治思维和逐步提升依法办事的能力，才能从根本上防止依法治国“口号化”、“纸面化”。