立法是法治的前提和首要环节。没有良好的立法，也就不会有良好的执法、司法、守法。没有良好的立法，法律体系也就不会发挥引导和规范社会成员行为、维护社会秩序的整体性功能。因此，党的十八届四中全会《决定》明确提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，强调重大改革要于法有据，突出要抓住提高立法质量这个关键。

　　正视立法问题现状

　　我国已经建成以宪法为核心、以法律为龙头、法规规章相互衔接配套的中国特色社会主义法律体系。但总体而言，我国的立法工作仍然存在一些问题，突出表现为：第一，全国各级人大及其常委会的立法职能没有充分发挥，人大立法与政府立法“错位”。第二，在很多领域还存在法律缺项，一些涉及国计民生的重要领域还存在无法可依的现象，改革的重点领域法律缺项。第三，已经颁布实施的法律，有些过于原则、宽泛，缺乏现实针对性，可操作性不强；有些互相冲突，使执法者和司法者无所适从。这些问题在很大程度上都与立法质量不高有关。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。 ”因此，必须进一步加强科学立法和民主立法，制定出让人民满意、管用、能够真正解决问题的法律。

　　完善立法体制机制

　　立法体制机制是一国立法制度最重要的组成部分，是国家法律体系建设的重要环节。改革和完善立法体制机制，是改进立法工作、提高立法质量，从而全面改善一国法治状况的前提。

　　完善立法体制机制，必须加强党对立法工作的领导。具体说来就是党要统筹和协调各方面立法、各层级立法。十八届四中全会要求，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。党要善于通过立法，将政策和主张上升为国家意志、变成全体人民的共识和行动。党关于国家事务的重要主张，属于全国人大职权范围内的，需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人大提出，使之经过法定程序成为国家意志。各级党组织和全体党员都要模范地遵守宪法和法律。

　　完善立法体制机制，必须健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，使人大的立法权落到实处。在全面推进依法治国的战略布局下，要践行以人为本、民主立法、科学立法的理念，就必须实现人大对国家立法权的主导。同时，为防止立法中的地方保护主义和政府部门利益寻租，必须严格规范政府的各项立法权限，合理界定各部门立法的权限范围和议事程序，加强人大对同级政府的制约与监督。

　　完善立法体制机制，必须合理界定中央与地方立法权限，进一步下放地方立法权。我国宪法和立法法等法律确立了“一元两级多层次”的立法体制。在坚持社会主义法治统一的原则下，应发挥地方立法的主动性和积极性。立法法规定，赋予设区的市地方立法权即是一个重大进步。

　　加强立法监督工作

　　权力不受监督，容易滋生腐败。立法权也不例外。建立健全立法监督是确保立法合法、法制统一、提高立法质量的重要制度保障。在立法实践中，为了保证各项立法活动依法进行，必须建立健全科学高效的立法监督制度。这是立法法治化的基本内容和要求，与现代法治的基本要求相通。

　　各级立法主体的立法权限、立法内容和立法程序均有法可依、依法进行。一切立法权的存在和行使都必须有法律依据，立法权必须在法定范围内行使。换言之，有立法权的主体只能就自己享有的特定级别或层次、特定种类、特定形式的法律进行立法，只能就自己所能调整和应当调整的事项进行立法活动。立法内容的合法性，包括立法内容必须符合宪法和不得与上位法相抵触两个方面。立法程序的法定性，是指在立法过程中必须遵循法定的顺序、步骤、方法和期限，实现立法程序的规范化和制度化，从而增强立法行为的正当性与合法性。

　　根据我国现行法律的规定，立法监督主要有改变撤销机制和备案审查机制两种。实践中，改变撤销机制基本处于闲置状态。而备案审查机制也只是备案，并不影响备案的法律、法规的生效。这就导致无论是改变撤销机制还是备案审查机制，都难以对相关立法构成强有力的制约和监督。针对这一现状，十八届四中全会提出要进一步完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，强调要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。这些举措对于完善立法监督体制、推动实现立法法治化有着重要意义。（作者单位：中共辽宁省委党校）