党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确了全面推进依法治国的重大任务，其中第一项任务是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”。《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”可以说，立法是建设法治中国的前提和重要条件，也是推进法治建设的牛鼻子。只有具备了良法，才能实现善治。围绕《决定》关于“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的任务，本专栏特邀专家谈学习体会和贯彻落实的建议。

　　以民为本 立法为民

　　立法从过去注重“立权”转变为更加重视“立责”，从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障私权、尊重人权

　　党的十八届四中全会通过的《决定》，提出了依法治国的一系列新思想、新论断、新举措，笔者仅就第二部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”，在论述科学立法时许多富具新意的关键表述谈谈认识。

　　健全宪法实施和监督制度——从依法治国到依宪治国的认识跃升

　　宪法是根本大法，是所有法律的皈依和根本。对法治的坚持归根结底是对宪法的坚持。依宪治国是依法治国的必然深化。

　　完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。我国“多头”立法体制决定了法律冲突的情况时会发生，尤其随着社会主义市场经济发展和社会生活日趋复杂，各种立法主体的立法权限不断扩张，规范性法律文件日益增多，现行备案审查制度存在的缺陷凸现，“立而不备”、“只备不审”的现象还存在，需要引起足够的重视并加以完善。

　　发挥立法的引领和推动作用——立法指导思想的重要革新

　　发挥立法的引领和推动作用，是我们党在新的历史条件下提出的关于法治建设的一个重要命题，它体现了立法实践基础上的理论创新，具有鲜明的时代性和指导性，对于推动立法工作与时俱进具有深远的意义。

　　立法作为法治建设的首要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是化解改革风险、推动改革深化的有效途径。进入全面深化改革的重要时期，立法的功能应从注重总结实践、提炼经验转变为重视引领，增强前瞻性。发挥立法的引领和推动作用，就是强调注重运用法律手段调整利益关系，确保党的政策主张成为全社会一体遵循的法律规则；就是强调注重从制度上、法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，把做好顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，通过立法凝聚社会共识、推动制度创新、引领改革发展。

　　发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用——立法体制机制的进一步完善

　　立法是一项综合性很强的工作，历经立项、起草、审议、修改等各个环节，需要各相关方面共同配合，也不可避免地会受到各方利益的影响，充分发挥立法的引领和推动作用，必然要求在党的领导下发挥好人大及其常委会在立法中的主导作用，切实加强立法工作的组织协调。主要把握对立法决策的主导和对立法起草的主导，同时，积极发挥人大代表作用，建立健全人大代表议案、建议与制定立法规划和立法工作计划、制定和修改法律法规衔接机制，认真研究采纳代表议案提出的相关建议，拓宽代表参与立法工作渠道，更多吸收人大代表参与调研、审议等立法活动。

　　抓住提高立法质量这个关键——立法理念的重大转变

　　十八届四中全会《决定》强调要抓住提高立法质量这个关键；要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护；要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。这实质上对什么是良法，如何提高立法质量作出了指导性阐述。

　　一是要坚持以人为本，立法为民。立法要从过去注重“立权”转变为更加重视“立责”，从过去注重维护公权转变为更加重视规范公权、保障私权、尊重人权，切实把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。二是要维护社会公正。建立以社会公平正义为基本原则的一系列法律制度，走民主法治之路，是维护和实现社会公平正义的重要途径，也是根本保证。三是要坚持立法程序民主。要让社会公众参与和监督立法的全过程，建立充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，推进法制建设的科学化、民主化。四是要坚持立法技术精细化。重点围绕增强法律的可执行性和可操作性，着力提高立法的科学性、针对性、有效性。

　　实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据——立法与改革关系的新阶段

　　《决定》提出“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。立法与改革决策相一致，绝不意味着立法仅仅是简单地、单纯地“符合”改革要求就行了，而是要通过整个立法程序，使改革决策更加完善。（柯旭，中共广东省委党校法理学博士）