“2013年，我国城镇化率为53.7%，如果没有根本解决农民工市民化问题，城镇化比重仅仅为30%多，所以解决城市化问题已是刻不容缓。”陈文玲说。

　　国务院参事室参事汤敏指出，我们的农民进了城，也住了6个月以上，但是他并没有真正享受城市的福利，没有享受城市的生活，还是一种半城镇化。

　　“解决半城镇化问题，要求我们改变以城乡两元结构、以劳动力城镇化为特色的规模城镇化模式，否则未来就会遇到问题，不仅是经济问题，社会的不稳定因素也会越来越突出。”中国（海南）改革发展研究院院长迟福林说。

　　“人的城镇化”面临制度障碍

　　现状：2013年，我国农民工总量达到2.69亿人，其中外出农民工1.66亿人，比上年增长1.7%。在城市中，农民工从事的多为城市居民所不愿从事的脏、累、苦、险、毒工作，工资低，工作时间长、劳动强度大，社会保障水平低，还随时面临失业威胁，这些都让农民工游走在城市的边缘。2013年，外出农民工月平均收入为2609元。

　　近年来，城镇化大潮在我国快速推进。自1996年起，我国每年农业剩余劳动力约1.5亿，2000年达1.7亿，这些劳动力大部分都流向了大城市。这股“大军”成为促进中国城镇化发展的重要力量。依赖“农民工进入大中城市——提供低价劳动力——加上低价土地创造GDP——增大城市人口——提高城镇化率”，这成为中国城镇化的主要路径。这样的路径虽有近利，但不利于农民工市民化和城镇化的可持续发展。

　　在快速城镇化过程中，农民工市民化最重要的障碍就是城乡分割的二元户籍制度。

　　“城乡福利待遇上的落差，城乡二元的户籍制度及其附属的社会福利制度是横在农民工和城镇市民身份之间的根本制度障碍。”中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员魏后凯分析说，近几年，虽然国家出台了一系列推进户籍制度改革的政策，并开展了城乡统筹试点工作，但户籍制度改革一直缺乏实质性进展。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究所日前发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》显示，2012年，农民工养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险的参与率分别为14.3%、16.9%、8.4%、6.1%，而同期城镇人口的参与率分别为42.75%、75.36%、21.39%、21.68%，差距较大。此外，农民工签订劳动合同的比重也仅达到43.9%。

　　“可见，当前农民工市民化的现状依然不乐观。”魏后凯说。

　　专家指出，除了制度障碍，当前，有序推进农业转移人口市民化，还面临成本、社会排斥、城市承载力约束等几大障碍。

　　由于资源配置的行政化倾向，加上公共服务、就业机会和工资水平的悬殊差异，农业转移人口高度集中在大中城市。一些大城市特别是超大城市规模急剧膨胀，出现了交通拥堵、房价高企、环境污染、资源短缺等“城市病”；而小城市和小城镇由于缺乏产业支撑，公共服务落后，人气不足，发展相对不足。人口的集聚与城市的承载力之间的矛盾日益凸显。

　　“这些问题也使我们正视阻滞农民工市民化的政策体制方面的各种障碍，从全局立场上、最高层次上对农民工市民化进行制度方面的‘顶层设计’，走出一条中国特色新型城镇化发展道路。”迟福林说。

　　探寻农民工市民化的“中国路径”

　　探索：李培福，江苏省苏州市相城区渭塘镇凤凰泾村的农民。这个当了一辈子农民的老人感慨道：“没想到，我现在每月可以领到831元的‘退休金’,加上村里给我的其他一些费用，一年就有2.5万元。”李培福的感慨，反映的正是苏州农民生活的变化。对于苏州许多农民来说，虽然户籍身份还不是市民，但生活水平已经向市民看齐了。

　　除了苏州，为有序推进农民工市民化，我国各地已经开始了很多新探索。

　　2013年7月1日，上海施行了新的居住证制度，对在上海合法稳定居住和合法稳定就业的持证人进行积分，达到标准分值的，可享受子女教育和社会保险等公共服务。

　　2010年6月，广东出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，稳妥推进农民工“积分制”入户城镇工作。这些政策无疑为农民工落户城市带来了新的希望。

　　为科学推进农民工市民化，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出未来城镇化要坚持“以人为本、公平共享”的基本原则。在国家新型城镇化规划之下，农民工进城落户等问题，将逐步把梦想变成现实。

　　为加快户籍制度改革，迟福林建议，要执行好差别化落户政策，尽快建立流动人口的居住证制度，防止居住证制度成为农民工在流入地落户的新限制，建立流动人口管理的“大部门”体制和城乡统一的基本公共服务体制。

　　专家指出，要真正实现农民工市民化，不仅要改革户籍制度，破除二元制度障碍，还要推进公共服务均等化，为农民工提供与城镇居民同等质量的教育、居住、医疗、养老保险等公共服务。

　　“实现农民完全的城镇化要使进城人口实现三维转换：从农业到非农业的职业转换、从农村到城镇的地域转移以及从农民到市民的身份转换。”经济学家辜胜阻表示，市民化不仅仅是户籍问题，关键是要让进城人口有稳定就业、能安居和享受基本公共服务，让他们融得进、留得住、住得下、能就业、可创业。

　　实现农民工市民化需要大量资金投入，未来，这些“钱”又从哪里来？专家建议，未来推进新型城镇化必须依靠市场机制，以企业为投资主体，特别要激发民间投资的活力。

　　对此，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任。

　　“为新型城镇化提供良好的资金保障，我们要加快财税体制和投融资机制的改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化可持续的资金保障机制。”财政部副部长刘昆如是表示。（本报记者 李 慧）

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　　有序推进农业转移人口市民化

　　一、实施差别化落户政策

　　以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万－100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万－300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万－500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

　　二、推进农业转移人口享有城镇基本公共服务

　　1、保障随迁子女平等享有受教育权利

　　建立健全全国中小学生学籍信息管理系统，为学生学籍转接提供便捷服务。将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育。对未能在公办学校就学的，采取政府购买服务等方式，保障农民工随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利。

　　2、完善公共就业创业服务体系

　　加强农民工职业技能培训，提高就业创业能力和职业素质。整合职业教育和培训资源，全面提供政府补贴职业技能培训服务。强化企业开展农民工岗位技能培训责任，足额提取并合理使用职工教育培训经费。鼓励高等学校、各类职业院校和培训机构积极开展职业教育和技能培训，推进职业技能实训基地建设。加大农民工创业政策扶持力度，健全农民工劳动权益保护机制。

　　3、扩大社会保障覆盖面

　　扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。完善职工基本养老保险制度，实现基础养老金全国统筹，鼓励农民工积极参保、连续参保。依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，整合城乡居民基本医疗保险制度。

　　4、改善基本医疗卫生条件

　　根据常住人口配置城镇基本医疗卫生服务资源，将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控等公共卫生服务。加强农民工聚居地疾病监测、疫情处理和突发公共卫生事件应对。鼓励有条件的地方将符合条件的农民工及其随迁家属纳入当地医疗救助范围。

　　5、拓宽住房保障渠道

　　采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。完善商品房配建保障性住房政策，鼓励社会资本参与建设。农民工集中的开发区和产业园区可以建设单元型或宿舍型公共租赁住房，农民工数量较多的企业可以在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍。把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。（李慧整理）

　　（资料来源：《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》）