深化户籍制度改革的三个基本问题

　　从户籍制度背后的一系列社会管理制度着手改革，才能逐步解决城镇化进程中户籍制度改革和社会和谐发展问题

　　改革现行城乡分割的户籍制度，不仅是公共管理问题，而且是社会发展问题，是推进城镇化破解目前二元结构困局和寻找持续发展动力源的迫切需要。目前广东进行的户籍管理改革已经开始进入深水区，开始摆脱在技术操作层面的局部改进，以流动人口市民化为突破口，将户籍制度改革与城镇化进程结合起来，这可能是真正踏上户籍改革的破冰之旅。

　　户籍制度改革须明确基本的目标导向——为建立公平统一的身份制度提供基础，为建立全国统一高效的人力资源市场扫清障碍

　　中国户籍制度问题的本质在于，户籍制度背后附加了许多行政的、经济的、福利的功能，人为地造成了城乡和区域间的差异和不公平。其弊病一是妨碍了人力资源在全社会的优化配置，不利于形成全国统一的劳动力市场环境；二是阻碍了城市化、现代化进程，导致城镇化程度远低于同期工业化速度；三是导致公民待遇不公平，影响了进城务工的流动人口向市民转变的进程；四是影响了公平心理认同和社会和谐稳定，提升了社会治理成本。

　　因而本轮户籍制度改革的目标应该是为建立公平统一的身份制度提供基础。公平统一的公民身份，需要建立在统一的基本公共服务均等化基础上。此次户籍改革最难啃的硬骨头就是让转移到城镇的农业人口享受国家统一的基本公共福利，将农业转移人口及其他常住人口纳入统一的公共服务系统，为建立全国统一的社会保障制度扫清障碍，真正体现社会公平正义。同时，本轮户籍改革意在为建立统一的人力资源市场扫除障碍。城乡分割的户籍制度除了众多待遇差异引发的不公平问题，核心的还是影响了人力资源市场的发育和完善，影响了统一的人力资源市场的形成，影响了市场配置人力资源作用的充分发挥，影响了劳动者公平地获得公共服务。户籍制度改革的目标是将为最终建立全国统一高效的人力资源市场扫清了障碍，这将有利于人力资源在全国范围内和区域间优化配置，根据地区发展战略和各自需求，推动人口理性和合理流动。科学合理地配置人力资源和提高人力资源运行效率是区域经济持续稳健发展的基本保障，它还是推进新一轮新型城镇化重要的保障机制。

　　户籍制度改革须关注成本与动力问题——形成和扩大改革的动力群体是户籍制度改革成败的关键因素之一

　　城市化进程面临着巨大的阻力，正是在于须支付高昂的改革成本。由于城市户口背后隐含着的权益，户籍制度改革尤其是农村人口落户大中城市所必须支付的社会经济成本仍比较高，因而户籍制度改革的最大风险，来自社会二元结构所形成的城乡之间巨大的经济利益落差。我们应该正视户籍改革成本的存在，短期内可能会导致迁入城市居民生活压力和政府公共财政增加，社会保障负担可能进一步加重。但这却是中国城市化和市场化发展所必须付出的制度变迁成本。本次户籍改革难点还在于要有利于形成城镇化市民化进程中公共财政分担机制。

　　目前看来，户籍改革还需要足够的动力支撑。现在问题不是要不要改革户籍制度，而是要深入了解改革户籍制度的难点所在，寻找改革的突破口和动力基础。任何改革措施都涉及利益的再调整，因而要寻求其支持者或动力源，当然，建立全体公民共享公平正义的体制是整个户籍制度改革的原动力。目前户籍制度改革关注者和推动者，主要是政府部门、进城流动人口和作为第三方的知识界、新闻界。因而在与现行户籍制度既得利益者的博弈过程中，形成和扩大改革的动力群体是户籍制度改革成败的关键因素之一。

　　户籍制度改革须突出重点和配套进行——流动人口稳定市民化问题和市民化身份转变后的生计问题以及保护农村居民的合法权益不受侵害

　　推进户籍制度改革，打破城乡二元经济格局，不是一个单纯的户口问题，而是一个涉及各方面的社会管理体制问题。户籍制度改革成败的关键取决于动力基础和配套改革的成效。目前户籍制度改革重点和难点应该是以下方面。

　　一是流动人口稳定市民化问题。能否在城镇稳定生活下来，涉及教育、就业、城市建设、住房（尤其是廉租房）、医疗、社会保障制度等相关公共服务领域的改革，这些将为户籍制度改革排除最主要的制度性障碍。二是要解决流动人口市民化身份转变后的生计问题，核心是要解决其就业、子女入学、社会保障等一系列问题，保证转移到城镇的农村劳动力不出现大规模的回流现象。稳定的就业是流动人口稳定市民化的基础，也是户籍制度改革成功与否的关键。三是衡量此次户籍改革成败的关键是要保护农村居民的合法权益不受侵害，户籍改革切忌打农民土地主意，继续伤害农民的基本利益。从这个意义上说，新一轮户籍改革应该建立在保障进城流动人口既有权益不受侵害的基础上，要使农民获得最大的户籍制度改革红利。

　　总之，本轮户籍改革意在为建立公平统一的公共服务体系提供基础。改革不是形式上的一种改变，也不能再用计划经济时代的思维方式来推进户籍制度改革，也不在于是否建立了城乡统一的户口登记制度。只有当转移进城的农村流动人口享有与原城镇居民公平的就业、教育、住房、社会保障等公共服务，才谈得上真正打破城乡二元结构格局的户籍制度改革。应该尊重城市化一般规律和老百姓的意愿，从户籍制度背后的一系列社会管理制度着手改革，才有希望逐步解决城镇化进程中户籍制度改革和社会和谐发展问题。（谌新民，作者系华南师范大学人力资源研究中心教授）