厘清农业转移人口权益源泉，促进户籍改革公平公正

　　摒弃对农业转移人口“享有双份社会保障权益”的认识误区，处理好土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权及其衍生的相关权益

　　促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，是当前户籍制度改革政策的主要着力点。在此过程中，切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，实现户籍改革的公正公平，是推动户籍改革顺利推进、维护社会大局稳定的基本前提。为此，必须厘清农业转移人口的权益源泉，遵循“依法、自愿、有偿”的基本原则，摒弃对农业转移人口“享有双份社会保障权益”的认识误区，按照公平交易的市场准则，处理好土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权及其衍生的相关权益，大力推动基本公共服务向农业转移人口全覆盖。

　　农业转移人口落户城镇是市场匹配的结果

　　随着工业化、城镇化进程的深入推进，城镇对各层次劳动力需求日益增长。农村劳动力向收入水平更高的城镇第二、第三产业转移是一种必然的趋势。农村剩余劳动力经历了一个从“忙时务农、闲时（进城）务工”到长住城市务工的过程。在此过程中，大量农业人口逐渐有了稳定的居所和就业，进而落户城镇。这种落户实际上是在市场经济条件下农民个体行为的自愿选择。一方面，城镇需要大量的劳动力，以解决工业化城镇化过程劳动力的短缺问题；另一方面，农业剩余劳动力有着强烈的获取更高收入的愿望，从城市的二、三产业中赚取比纯粹务农相对更高的工资收入，需求和供给两个方面结合到一起，就形成了人口落户城镇的过程。由此看来，人口城镇化过程是城市对劳动力的需求与农业剩余劳动力通过市场自由匹配的结果，这是农业人口入户城镇的基本逻辑和原始动力。因而，农业转移人口对城镇户籍人口身份的取得并不是一种单纯的施舍，而是其付出必要的社会劳动、创造了一定的社会价值后赢取的结果。在新增劳动力不足、新型城镇化加速推进的背景下，与其说农业转移人口需要落户城镇，倒不如说城镇化更需要农业转移人口的落户；换言之，是城镇对劳动力竞争的结果。

　　农业转移人口合法权益的取得不是一种施舍

　　在户籍改革中，农业转移人口的基本权益涉及两大方面：一是其在原籍地农村已有权益的维护问题。二是其在落户城镇的相关公共服务权益保障问题。前者包括农业转移人口的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权及其衍生的一系列权益。不可否认这些权益具有集体经济的成分。但客观地说，这些权利的取得既有财产继承的成分，也有劳动积累的因素，这是其权益的重要源泉。因此，至少可以说上述“三权”的权益部分地属于农业转移人口的固有财产权益。若强迫他们放弃“三权”的权益，就等于在某种程度上掠夺了农业转移人口的固有财产权益。因此，农业转移人口在原籍地的土地相关权益应通过合法的确权登记，通过市场的公平交易，按照市场价格实现交易流转和处置。后者涉及农业转移人口的义务教育、就业服务、基本医疗、基本养老、住房保障、最低生活保障等社会公共服务权益的取得。在现有制度下，除义务教育、最低生活保障外，农业转移人口取得基本医疗、基本养老、住房保障等项待遇，是在缴纳个人应缴的部分费用后取得的，当然城市政府及相关企业也支付了其中的大部分成本。因此，农业转移人口享受的这些公共服务，与所在城市户籍人口取得这些公共服务并无二致，也是近似于用半市场的方式取得的。而且在目前情况下，农业转移人口只是阶梯式享受基本公共教育、基本医疗卫生、就业扶持、住房保障、社会福利、社会救助、公共文化、计划生育等方面的服务……因此，从农业转移人口两大方面的权益源泉看，应克服农业转移人口拥有“双份社会保障权益”的认识误区，切实维护他们的合法权益。

　　推动基本公共服务向农业转移人口全覆盖

　　享受基本的公共服务是农业转移人口的基本权益，而提供必要的基本公共服务是政府职能所在。为此，要在国家的顶层制度设计下，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，推动基本公共服务向农业转移人口全覆盖。重点在以下方面：一是全面推动义务教育的全覆盖。强化国家义务教育发展的财力保障机制，积极推动城乡教育事业均衡协调发展，要大力保障农业转移人口适龄儿童少年平等接受义务教育权利，实现各地义务教育阶段的公共服务向所有常住人口覆盖，并适当延长义务教育的年限，不断提高义务教育的水平。二是强化国家层面各项城乡社会保障制度的衔接和统筹，特别是做好农业转移人口医保关系转移接续和异地就医即时结算服务。三是完善以低保制度为核心的社会救助体系，构筑社会稳定的“安全阀”。四是着力解决异地务工人员的住房保障问题，将其纳入城镇政府住房保障的体系之中，与城镇居民的住房保障统筹安排。政府只要提供了必要的基本公共服务，其他的权益问题交由市场去解决即可。（白国强，作者系广州市社会科学院区域经济研究所所长、教授）