户籍改革为农民工市民化开启新航道

　　近日，广东省人民政府发布《关于进一步推进我省户籍制度改革的实施意见》，在全国率先启动新一轮户籍改革，建立城乡统一的户口登记制度，并在全省范围内取消农业、非农业以及其他所有户口性质划分，统一登记为广东省居民户口，实行城乡户籍“一元化”登记管理，真实体现户籍制度的人口登记管理功能。户籍改革，将有力促进农民工有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务全覆盖，实施与户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社会保障、住房、民政、土地及人口统计规划等社会服务制度，将为农民工有序市民化开启了新的航道。

　　广东现有流动人口3495万人，改革后将有可能使得广东省内农民工户籍问题基本解决。然而，面对2433万省外农民工如何采取相应政策？《意见》也有明确的思路。

　　居住证：打破户籍“坚冰”

　　居住证制度是户籍制度改革的重要内容之一，是借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试。2010年1月1日，广东3000多万农民工开始申领居住证，农民工通过办理居住证可以享受城市的“市民待遇”，使居住证在内涵上是更接近于城市户口本，从而享受更多的公共服务。

　　实行居住证制度是打破城乡二元体制，给进入城市的农民工以及从一地迁徙到另一地的异地人员一个公平、合法地成为本市公民的机会。居住证制度既是保障外来农民工平等就业权利的表现，也是打破户籍制度的坚冰的重要举措。然而，目前在实施居住证制度的过程中出现一些新的问题，如实施成本问题、门槛设置问题、技术支持问题等，都有必要通过制度的创新加以解决。按照国家分类推进户籍制度改革、完善相关公共服务及社会保障制度的要求，应该实行“居住证+积分入户+社会保障＝人口总量+社会成本”的原则，将居住证视为农民工拥有定居权的合法证明，发挥好居住证制度在服务与管理等方面的作用，在劳动就业、工作休闲、生活居住、社会保障、卫生保健、子女教育、社会参与、法律援助等方面，享有与本地居民一样的平等权利。

　　以居住证制度推动服务管理转型升级。通过农民工服务管理中心（站），健全农民工动态管理机制，落实“以证管人、以证育人、以证助人”的服务管理方式，推行居住证制度，实现农民工管理由静态管理向动态管理转变，积极推进农民工基本公共服务均等化。

　　完善以居住证制为载体的农民工服务的配套政策，逐步扩大对农民工的公共服务内容，由基本服务到需求服务，最终实现农民工融入城市待遇，实现居住、服务“一证通”。

　　积分入户：广东破茧

　　《意见》指出，以居住证为载体，完善积分入户政策，建立健全与居住年限、参加社会保险年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。也就是说，居住证持有者可通过积分等方式，阶梯式享受基本公共教育、基本医疗卫生、就业扶持、住房保障、社会福利、社会救助、公共文化、计划生育等方面的服务。积分入户政策打破了户籍壁垒，对户籍制度改革具有积极作用。

　　积分制入户。积分入户制度具有鲜明的城市化规范导向性，省外农民工为了享受基本公共服务落户广东，必须达到规定的分数。积分入户，对于逐渐做到“人的城镇化”，解决新型城镇化的核心问题起到了重要作用。

　　积分入教。在大力推进农民工积分制入户的同时，积极解决农民工子女义务教育问题，各级政府要将解决农民工子女义务教育问题纳入当地城镇建设发展规划和义务教育总体规划，扩大公办学校资源，有条件的地区可实行农民工子女凭积分入读公办学校制度，在用地、贷款和师资培训等方面给予政策扶持，让农民工子女接受良好的义务教育。

　　积分入居。积分入户的深度问题是积分入居，就是将农民工居住问题纳入城镇住房保障建设规定，并加大住房保障投入力度，积极为农民工提供公寓及其他住房救助保障服务。

　　积分入保。积分入户的核心问题是社会保障，就是对农民工的基本生活权利给予保障的社会安全制度。考虑到农民工的高流动性，要保障当期待遇或增加待遇的可携带性，保证其流动就业过程中的社会保障权益不受侵害；同时，在农民工社会保险制度设计中预留出“接口”，并与现行城乡社会保障制度有效对接，以利于保险关系的正常转移与衔接。

　　公共服务：梯度推进

　　来粤农民工都希望能发挥自己的潜能，表现自己的才干，享受城镇公共服务。但由于地方资源限制，短期内难以满足数以千万计的农民工需求。梯度推进公共服务成为时代选择，即根据外来人口务工年限的增长（或同时选择几个参照指标）享受逐步升级的市民待遇。这种管理既能依托于居住证的梯度累进方式使农民工获取公共服务的机会，又能使农民工在市民化的渐进过程中做好融入城市的准备，为其提供一个融入城市需要的预期。于是，城镇基本公共服务分层推进，即第一层次是农民工的低流动性、低需求成本的基本公共服务，诸如公共交通、行政审批、社会治安、公共就业服务等。第二层次是农民工的高流动性、低需求成本的基本公共服务，诸如娱乐休闲、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等。第三层次是农民工低流动性、高需求成本的基本公共服务，诸如义务教育、成人教育、职业技能培训、廉租房或公租房等。第四层次是农民工的高流动性、高需求成本的基本公共服务，诸如养老保险、社区养老等。（谢建社，作者系广州大学教授）